综观当今全球国际航运中心，基本都与自由港有关。以建设国际航运中心为目标的上海，实施自由港政策是势所必然。我国政府在实施自由港政策方面也进行了积极的探索，在改革开放的不同年代，在我国的主要港口城市，分阶段分步骤地推行尝试了保税区、出口加工区、保税物流园区、保税物流中心和保税港区政策，取得了积极的经验和成效。

　　自贸园区与自由港

　　根据《京都公约》的定义，自由贸易园区应当具备三大要素：

　　①贸易自由，即奉行贸易自由化原则，在保证国家主权的条件下最大限度地削减贸易壁垒，如关税、配额和商品内外销比例限制等；

　　②海关便利，即相对于其它经济区域，海关不实施监管措施；

　　③地理优势，毗邻或者包括港口或陆路口岸的通讯发达、交通便捷的独立地区。

　　在功能定位方面，自由贸易园区根据区位条件和进出口贸易的流量以及建区的目的设定功能，并随着国内外经济形势的发展而有所调整和拓展。具体分类如表1所示。

　　由表1可见，自由港是自由贸易园区的一种形式，是依托港口建立的自由贸易园区。它处于境内关外，进出自由港的货物一般不受海关及其它外贸监管部门的监管。以第三代港口为基础，自由港内的企业可以从事跨国采购、中转贸易、加工制造、研究开发、船舶靠泊、货物装卸、货物存储、全球配送等方面的业务。

　　海关特殊监管区与自贸园区

　　改革开放以来，为促进对外贸易的发展，我国政府已经尝试设立了保税仓、海关监管仓、保税工厂、保税区、保税物流园区、保税物流中心、保税港区等七大类海关特殊监管区域，颁布了相应的政策，并在沿海大部分地区进行试点，部分也在内地甚至西部地区进行了尝试。这些海关特殊监管区域的功能如表2所示。

　　总结上述海关特殊监管区域的主要功能和政策，可以发现这些区域仍然是境内关内，所有进出这些区域的货物都需要接受海关的监管，只是在有关关税和代征税等方面实施了一些优惠政策。正如商务部和海关总署的文件指出，我国的这些海关特殊监管区域与由贸易园区尚不完全对应。

　　设立自由港是确立上海国际航运中心地位的需要

　　实行自由港政策是衡量国际枢纽港和航运中心的重要指标。建设上海洋山自由港，就是要以洋山港区优越的深水港资源、现代化的港口设施和高效的港口管理运作机制，进一步优化上海口岸环境，全面提升上海港的国际竞争力，并充分利用洋山港区的港口优势，拓展洋山港区与铁路、公路、水路和航空的多式联运，增强上海港对东北亚地区大型集装箱船舶和国际中转集装箱的吸引力，加快上海国际航运中心的建设步伐。因此，洋山港区具有承担试验创建21世纪中国自由港、临港自由贸易园区重任的基本条件和能力，它可以为我国全面建设临港自由贸易区提供先行的范例。

　　从上海港发展方面看。实行自由港政策能有效缩短船舶在洋山港区停留的时间、提高港口服务质量。货流的快速畅通是提高港口服务质量、吸引货源、增加国际中转箱量的重要环节，而自由港政策是实现货流快速畅通的前提。船舶进出自由港，由于不受海关等部门的监管，可以大大减少船舶进出港所需办理的各种手续，从而缩短船舶在港的停泊时间，进而吸引船舶来港挂靠。目前集装箱船舶正朝超大型化发展，由于建造成本和运营成本的提高使大型国际班轮公司对于港口停泊时间日益重视，而缩短船舶在港停泊时间，对国际班轮公司产生巨大的吸引力。

　　与此同时，自由港政策有效增加洋山港区国际中转箱量的比例。我国沿海地区的中转箱量流失严重，这种状况与我国至今缺少自由港有关，政策的滞后，使得经上海港中转的集装箱需要进行两次报关，手续繁琐，时间拖延，给货主带来很大不便。所以，洋山港区实行自由港政策后，就能避免报关等繁琐的手续问题，大大提高集装箱的中转效率，同时也使沿海港口的集装箱进出口业务性质不变，把原来从国外中转的集装箱改从洋山港区进出口。所以，自由港政策是提高洋山港区中转箱量比例的有效措施。

　　从区域航运业发展方面看。洋山港区实行自由港政策，是响应国家对长江三角洲各港进行宏观指导思想，即要以洋山自由港为国际中转主枢纽港，以江浙周边港口为两翼，共同参与国际竞争。洋山自由港政策的实施，可以促进周边各港口形成鲜明的不同的功能定位合理分工，从协同的角度整合长江三角洲的港口资源以发挥更大的作用。同时，洋山港区实行自由港政策后，港口的市场定位于国际中转枢纽大港，目标是中转箱，那么洋山港区不仅能吸引我国每年到国外中转的近400万TEU的中转箱，进而吸引更多外国的中转箱。把长三角港口市场的“蛋糕”做大，不仅洋山港区的货源有保障，大大增强洋山港区海外辐射面，而且长江三角洲港口群的竞争态势也会转化为合作趋势，促进我国港口资源的合理利用。

　　世界经济一体化进程的加快使现代物流产业的发展已成为全球产业结构调整的一大趋势。建设洋山自由港，可以为港口、航运、贸易、仓储和加工产业发展提代全方位的配套服务，促进上海港航产业与现代物流产业的联动发展。从而推动长江三角洲地区、长江流域港口群的紧密合作和共同发展，有利于充分发挥洋山港区的枢纽作用，增强上海对内对外的集聚和辐射功能，加快形成长江三角洲地区和长江流域多层次、网络化的综合交通体系，推动我国现代物流业的发展。同时，在洋山自由港内划出专门区域发展出口加工产业，重点发展现代装备业的加工生产，也有利于利用洋山港区的区位优势，发展产业经济，繁荣港口经济，实现港口经济与产业经济的联动发展。

　　上海建立自由港总目标和进程

　　洋山港区实行自由港政策的总目标：在未来的十年，建成以洋山港区为核心，以临港物流、临海产业区为依托，包括海港新城、浦东国际机场和外高桥港区三位一体组成的，与国际自由贸易区接轨的我国第一个自由贸易区——上海临海自由贸易区。

　　上海国际航运中心自由港的建设基础是洋山保税港区。洋山保税港区（下称保税港区）是指在整个洋山港区（包括洋山港区2.14平方公里的港口作业区、东海大桥和与东海大桥相连的6平方公里陆上特定区域）实施保税区政策和出口加工区出口退税政策。进口货物进港视作保税货物，出口货物进港视作出境货物。保税港区划分为港口作业区、仓储物流区和出口加工区三大功能区域，具有港口功能、仓储物流功能和出口加工功能。海关对保税港区实行全域封闭化、信息化、集约化的监管模式，真正体现“一线放开、二线管住、区内自由”的监管原则，通过港口经济与产业经济的联动发展，进一步确立保税港区航运枢纽和国际航运中心的地位。

　　发展保税港区至少需要五年的时间。经过三年多的建设，保税港区在物理形态上已达到了自由贸易园区的中级目标。在法制建设和资源整合方面正在趋于成熟，因此在之后实现自由贸易园区的高级目标的过程中，必须巩固区港一体化的成果，在不断扩大区域范围的同时，防止出现多头管理的状况。另外，法制建设要为后续的更新、废止旧的法律法规留有发展的空间。

　　在具体管理政策方面，随着海关监管和管理体制不断改革，保税港区的自由度逐步提高。但要真正体现自由经济的内涵，必须具有先进的管理理念和规范的管理方式。管理政策制定时，宜实行听证会制度，听取多方面的建议，相关职能部门协同起草，避免在具体操作中出现矛盾。

　　在市场开放政策方面，在过渡到自由贸易区的阶段，应继续深化实行航运自由、企业经营自由和贸易自由政策，逐步实行金融自由和人员进出自由政策。下图给出了这一政策路线的渐进路线。

表1 自由贸易园区的类型比较

　　表2 中国海关特殊监管区主要功能