尽管中国城镇职工基本养老基金目前仍有近2万亿元结余，但在人口老龄化加速、历史欠账尚未妥善解决的情况下，庞大的养老金缺口将对未来财政造成的压力，养老保险制度亟待调整。
6月14日，非官方学术组织中国金融四十人论坛发布《社会保障体制改革的方案设计》（下称《报告》），对养老保险制度改革提出多项建议，包括通过划拨国有股份和收益等方式弥补历史欠账、降低整体缴费率、提高个人账户的缴费比重等。
这份报告由清华大学经济管理学院副院长白重恩、课题组成员李波、德意志银行大中华区首席经济学家马骏共同撰写。
改革目标：完全个人账户
当前中国基本养老保险采取“统账结合”模式：单位按职工工资的20%缴费划入社会统筹账户，实行“现收现付”，即用年轻一代的缴费支付退休一代的养老金；参保人每月缴纳工资的8%则进入个人账户，长期积累，多缴多得。
尚未解决的历史欠账也是造成养老金缺口的隐忧。上世纪90年代“统账结合”制度建立之初，从原有体制转入的“老人”（在社保制度实施之前工作和退休的人员）、“中人”（在社保制度实施之前工作、在实施之后退休的人员）并未充分缴费。为确保养老金当期发放，年轻一代的个人账户普遍被挪用，形成“空账”，带来巨大的财务风险。
《报告》建议，总计达28%的法定缴费率过高，建议调整至24%或以下。报告指出，28%的缴费率在全球名列第15位，对企业和职工造成了沉重的税负感，打击参保积极性.目前全国约一半适龄城镇人口并未参保，且缴费工资与实际工资脱节，实际缴费率仅有约16%。
“小统筹，大个人”，并逐步做实个人账户，是报告提出的养老保险制度改革方向建议。
《报告》提出两种改革思路，一是维持目前的统账结合制度，降低总体缴费率，同时将个人账户8%的比重提升至12%，并逐步推迟法定退休年龄；二是建立完全个人账户，养老待遇将完全取决于个人账户余额，同时政府在缴费环节根据个人收入提供补助，实现收入再分配的功能。
《报告》表示，和统筹账户相比，基于供款基准制的个人账户模式避免了人们要求不断要求提高待遇水平的财务风险，且产权界定清晰，体现贡献和待遇挂钩的公平，有利于提升参保人的参与积极性。
过渡期应划拨国有资产弥合空账
提升个人账户比重乃至建立完全个人账户，意味着统筹账户中可挪用到当期养老金的资金空间减小甚至消失，巨大的空账缺口将在短期内显现。为了弥合旧账，报告提出应划拨国有股份和收益、增加财政补助等，将解决历时欠账和完善制度剥离开来。
“过渡期的成本确实比较高，可以设计一个时间段，比如十年、二十年来解决。”报告执笔人之一白重恩说。
《报告》表示，无论采用哪种改革思路，做实个人账户都是大势所趋。在目前采用名义记账方式之下，个人无法对账户资金进行投资决策，回报率较低.在做实个人账户后，个人有条件拥有更大的投资选择权，有利于提高回报率和制度认可度。
2001年，中国政府从辽宁起步，开始推行做实个人账户试点。到2011年底，13个试点省份的个人账户中实有资金2703亿元.但根据中国社会科学院《中国养老金发展报告2012》数据，2011年底养老金个人账户的记账总额为2.49万亿元，表明个人账户空账的规模仍达到2.21万亿元。
统筹权仍留给地方
养老保险制度的统筹层级是改革的另一争议热点。此前有学者认为，由于人口流动，养老金在省际间收支失衡，而养老保险制度的统筹层次过低，是导致目前养老金运营过度依赖财政补贴的症结。
2010年，《城镇企业职工基本养老保险关系转移接续暂行办法》施行，规定参保人跨省流动时，除了可带走个人账户内的权益，同时可带走统筹基金缴费的12%。但由于操作上的阻力，实际上办理养老保险关系跨省转移的人少之又少。
《报告》提出，应允许流动人口将全部统筹账户资金带走，但认为统筹账户应仍交由至地方而非中央统筹。
“养老保障制度的顶层设计有较大难度，目前各方认识也统一，可以考虑中央出台指导性文件，鼓励地方创新，探索不同模式，优化趋同。”课题组成员李波表示，为解决省际间的制度衔接，可以借鉴欧盟的经验，出台专门的协调政策。
此外，《报告》还提出了通过“新老划断”方式将公职人员退休制并轨至职工养老保险、提高养老基金管理能力、发展除基本养老保险以外的保障形式等建议。
这份报告是中国金融四十人论坛2013年3月启动的《深化经济体制改革重点领域一揽子方案》六个重点课题的最后一个。此前的课题包括《建设法治的市场经济》、《土地制度改革与新型城镇化》、《新形势下对外开放的战略布局》、《财税体制改革》和《新形势下的中央地方关系》。
