内容摘要：美国贸易政策为什么越来越表现出贸易保护主义，研究贸易政策制定的三种理论模型：国际体系模型、国内社会模型和国家（政府）模型都不能完整解释这一现象。本文通过梳理三种理论模型的优缺点，认为需要将这三种理论模型综合考虑。通过综合分析美国贸易政策制定模型，为理解美国贸易政策提供了新的理论视角，也为预测今后美国贸易政策发展变化提供了指南。
关键词：美国贸易政策 国际体系 国内社会 国家（政府）
自建国以来，美国贸易政策一直处于变化之中。立国之初，美国实行自由贸易政策；19世纪后期维持高关税；第二次世界大战以后逐步开始了贸易自由化；20世纪80年代以来美国出现了“公平贸易”，直到最近美国国内要求贸易保护的声音不断。为什么美国贸易政策变化不定，决定美国贸易政策变化的因素是什么？在学术界存在三种不同分析美国贸易政策制定的理论，即国际体系模型、国内社会模型和国家（政府）模型。本文试图简要介绍三种不同分析模型，并分析其优缺点，以便进一步理解美国贸易政策并预测其未来走向。
国际体系模型
国际体系模型从国际体系权力结构和进程两个方面解释美国贸易政策制定，认为体系压力塑造了国家贸易政策。国际体系中权力结构分析模型主要由新现实主义发展而来，肯尼斯·华尔兹在《国际政治理论》中首次区分了体系层次和单元层次分析方法（还原主义方法），他认为建构国际政治理论需要体系分析法，把国家视为黑箱子，不关注国内政治。在现实主义学者看来，国际结构是一种无政府状态，无政府社会是不安全的世界，国家有寻求权力和增进相对强于其他国家能力的动机。无政府状态对国家的意义在于：
第一，国家需要在国际社会和国内社会中提取权力维护自己的安全，这需要国家关注经济增长和财富的积累，重商主义是最为符合这一战略的贸易思想；第二，在不安全的无政府状态中，国家极为关注在世界经济中的独立性，防止经济过于依赖其他国家；第三，国家关注相对获益。国家对于权力和财富的渴望导致它们在合作之时关注获益的多少，因为这关系到国家之间权力的消长。现实主义认为每个国家将实行民族主义贸易政策，国际贸易合作仅是权宜之计，国家间贸易冲突是必然的，国家间贸易合作需要霸权国存在。霸权国偏好自由贸易政策以维护国际体系的稳定。
利用这一层次分析的美国学者主要有金德尔伯格、罗伯特·吉尔平、史蒂芬·克莱斯纳等。克莱斯纳分析了1945-1960年间美国贸易政策，认为这一阶段美国建立了政治和经济上无可争议的霸权地位，这导致美国积极推动多边贸易体系和布雷顿森林体系的建立，并在GATT中推动多边贸易谈判削减关税和规范非关税壁垒，为了推动世界经济秩序的建立美国甚至愿意采取对其不利的贸易自由化政策。大卫·莱克研究了1887年到1934年霸权和自由贸易政策之间的关系，认为在1887-1897年国际结构处于英国霸主地位下，美国采取搭便车，在国内维持高关税政策。在1897-1929年，英国开始衰落，但继续维持自由贸易政策，美国也开始逐渐转变贸易政策，支持自由贸易。1930-1934年经济危机爆发彻底破坏了自由贸易在各国的施行。
国际体系进程模型认为国际制度具有制约国家贸易政策的能力，可以称之为国际制度理论。该理论是在批判霸权稳定论的基础上发展起来的，认为霸权衰落后国际制度仍能发挥作用，这是因为国际制度具有一定的功能，可以降低国家之间的交易成本、提供信息和减少国家间意图的不确定性。因此，国际制度可以独立于权力之外，不受权力制约，国际制度一旦建立便具有一定的稳定性。“国际机制本身是自变量，是独立存在的，不需要依附于强权，国际机制自身可以促进国家相互合作。”国际制度对国家行为影响表现在一旦国家加入国际制度便受到制度制约，国际制度指引国家制定与它相符合的对外政策。具体在国际贸易领域，一个国家加入WTO需要受到它的制约，致力于推动贸易自由化，降低关税、规避非关税壁垒，遵守WTO的规定。
国际体系模型分析了世界经济环境对国家贸易政策制定的影响，当世界经济环境恶化或者国家经济不景气时容易导致国家采取贸易保护主义。这种模型的缺陷也是显而易见的，它忽视了一个国家国内社会和政府在决定贸易政策中的作用。“这种理论忽视了国内利益集团的实力变动、一个稳定的国际环境中政策的多变性，以及不同国家在面临相同的国际环境时采取不同的工业化和贸易政策。”例如戈根斯坦分析了美国20世纪七八十年代的贸易政策，认为这一时期美国尽管在国际经济中的地位相应地下降，但是美国仍然维持自由贸易政策，这是因为美国国内自由贸易观念占主导地位。
国内社会模型
国内社会模型分析社会力量对国家贸易政策制定的影响，认为国内政治决定了贸易政策制定，这表现为利益集团模型和政党模型两种。
（一）利益集团模型
根据戴维·杜鲁门的定义，利益集团是任何建立在享有一个或更多看法基础上，并且向社会其他集团或者组织提出某种要求的组织。该理论认为在代议制民主国家中，选民利益的多样性导致潜在的交换收益，也就是说贸易政策作为一种有其内在的特性的政治商品，在行政官员、国会议员与特定利益集团之间进行政治交易，贸易政策的最终决定是不同利益集团之间博弈的结果，政府是利益集团活动的平台。同时，由于每一个选民和企业的偏好是多元和变动的，这就决定了利益集团的共同利益的暂时性和多样性。利益集团的流动变化意味着各利益集团在紧要关头依据特定贸易或者相关议题而结成临时性同盟。当议题发生变化时，原来的利益集团也趋于瓦解，并在新的议题指导下形成新的联盟。
利用利益集团模型研究著名的著作当属于美国政治学家沙特施耐德的《政治、压力和关税》，他通过研究发现在国会统治贸易政策制订的情况下，必然会出现贸易保护主义，因为国会议员受到利益集团左右。杰弗里·弗莱登（Jeffrey Firden）认为美国一战之后经济实力已经成为世界第一，但美国的贸易政策仍然在民族主义和国际主义之间徘徊。这是因为美国国内存在两股政治力量博弈，一股是以国务院和美联储为代表的国际主义势力，另一股是以商务部和国会为代表的民族主义势力，前者要求扩大国际参与，承担国际责任，后者坚持孤立主义。在这两股势力背后都有着强大利益集团的影响，前者的背后是华尔街的大金融集团和出口产业，这些部门经济已经国际化，后者的背后是传统的遭到国际竞争威胁的中小制造业和农业。因此，他认为美国国内社会不同利益集团的冲突和联盟对解释美国的贸易政策具有关键性作用。但也有学者批评利益集团模型，认为它缺乏严谨的理论和预测价值，因为它缺乏衡量利益集团力量的手段，无法指明最终哪一个利益集团在竞争中会获取胜利。对利益集团模型分析最主要的批评来自新制度主义，其认为制度为利益集团提供了竞争的舞台，制度约束了利益集团的能力，它规定了哪些利益集团可以，哪些利益不可以在政策制定中发挥作用。因此，制度决定了美国贸易政策的制定。
（二）政党模型
该模型认为政党与一定的贸易政策相联系，一旦支持某种贸易政策的政党上台执政，将推行这种贸易政策。政党贸易政策偏好的决定因素来自于政党所代表的部门利益和意识形态偏好。认为政党的贸易政策偏好受到了选区利益制约的学者认为美国民主党和共和党分别代表了不同的利益集团，例如民主党偏好贸易保护主义是因为它主要代表了劳工阶级的利益，共和党偏好自由贸易是因为它代表了工商业利益集团的利益。但也有学者认为无论是民主党还是共和党内都有支持自由贸易和贸易保护主义的利益集团，仅依赖于选区利益集团不能解释政党贸易政策偏好。意识形态论认为党内成员共享的规范和因果信念决定了政党贸易政策偏好，共和党支持自由贸易是因为它信奉自由贸易可以提高社会福利水平，民主党反对自由贸易是因为自由贸易带来了社会中不同群体之间收入不公。
政党模型认为政党在美国贸易政策制定过程中起着非常重要的作用，美国贸易政策的历史可以通过政党政治进行解释。19世纪后半期美国贸易保护政策和共和党联系在一起。共和党代表了北方进口竞争的制造业利益。在意识形态上，共和党认为政府需要积极行动以促进国家工业化和提高工人工资，提倡高关税政策。民主党代表了南方农业出口利益集团利益，意识形态上支持有限政府，反对政府对经济活动的控制，要求政府实行低关税政策。1890年《麦金莱关税法》（McKinley Tariff）是在共和党总统哈里森政府时期，并且共和党控制了国会两院的情况下制定的，平均关税水平维持在48.9%。1892年民主党总统克利夫兰上台，1894年民主党控制了国会，通过了《威尔逊-戈尔曼关税法》（Wilson-Gorman Act），使得平均关税下降到40%以下。但政党政治在美国历史不同时期所起作用并不相同。第二次世界大战以来，一方面是美国政党势力的削弱，另一方面是贸易问题不是政党争论的焦点，这削弱了政党政治在贸易问题上的解释力。“对外贸易不是党派之争的一个主要焦点。民主党和共和党争取的是特殊利益集团的支持，但两党都没有把贸易政策作为区分彼此分歧的主要方式。”进入20世纪90年代以来，美国两党在贸易政策上的分歧加大，又加强了政党政治对于贸易政策偏好的解释力。
国内社会模型把国家作为利益集团和政党控制贸易政策的被动反映，是国内政治，而不是外部力量，决定了政策决定，这遭到国家主义学者的质疑，认为无论是利益集团还是政党必须在一定的制度框架内活动。“多元主义认为选区压力导致了贸易政策，出现保护主义的法案和修正案，然而一系列研究证明贸易政治和20世纪30年前不一样，当代的贸易政策结果基本上不是由选区压力导致，而是在《史慕特—哈利关税法》后，制度设计保护国会为行政机构开辟了制定政策的渠道。尽管国会活动显示是对选区利益的反映，但贸易政策最终是被支持自由贸易政策的精英决策者决定。”
国家（政府）模型
国家（政府）模型存在两种不同路径。
（一）官僚政治模型
该模型认为行政部门之间的互动决定了对外贸易政策，各个行政机构具有自身利益，例如商业部追求国家商业利益、农业部追求农业利益，各个部门之间不同利益博弈决定了国家对外贸易政策，部门的利益凌驾于国家利益之上。该分析模型是随着各国文官制度的建立，官僚政治凸显，官僚本身在政策过程中的地位和作用上升而出现的。这一分析模型最早来源于马克思·韦伯对官僚体制的研究。“官僚政治理论认为外交部和其他官僚单元至多是追求它们自己版本的国家利益，至少也是关注自身狭隘的部门利益，因此，对外政策的制定成了一场内部表现的战场，在这里，决策是由讨价还价而不是依据逻辑产生的。”该模型认为一个机构背景能够将其职员社会化，使其符合该部门的一套特定价值观，这一价值观凌驾于更高的价值体系如“国家利益”之上。因此，外交部人员所关心的方面和国防部官员完全不同，这很明显夸大了官僚集团的作用。“对外政策制订中涉及许多关键变量，而官僚政治理论只不过具有单一因素的解释性，不能以偏概全。”正如霍尔批评道：“这种方法替代了原来的理性行为理论，结果变得模糊不清，在解释和预测政策方向时也变得基本上不可确定了……然而，没有任何办法来预测各个政策参与者的立场，也没有任何方法来评估连续不断的政治斗争中各个参与者的相对权力，决策过程仍然是一场相对不确定的战争。”官僚政治模型研究的意义在于它强化整个国内政治分析方法，反对现实主义、新现实主义视国家为黑匣子的分析。同时，他将国内政治分析模型带入了国际关系学的议程，推翻了决策者总是明智地或代表公众利益而行动的论断。
（二）新制度主义模型
该模型认为美国国家制度结构决定了美国贸易政策。制度结构包含不同的层次：政府制度的特定特点、构成整个国家的结构以及整合这些制度结构的观念。首先，制度结构可以指行政、立法规则，它规范了人们的行为，对他们之间的冲突起着调控的作用；其次，制度结构也可指国家内部权力的集中和分散，这主要是行政和国会之间的权力平衡；最后，制度结构还可指制约国家和社会之间关系的规范。制度分析模型最为突出的学者是I.M.戴斯勒，他在《美国贸易政治》一书中强调保护国会的贸易政策制度设计是美国推行自由贸易政策的根本：国会立法者把自己排除出具体特定产品贸易立法之外，国会议员认为贸易立法太过于复杂和太过于繁琐，因此把具体关税削减的权力让渡给总统，国会起着监督的作用。罗伯特·帕斯特（Robert Pastor）提出了府会政治的解释模型，他集中分析了美国的两大权力结构：行政机关和立法机关的制度特征，考察了他们从1926-1976年的关系演变，认为美国的国际经济政策从国会逐渐向行政机关转移，从而在美国出现了自由贸易政策。制度模型的缺陷在于制度是行为体进行活动的平台，仅仅强调活动的平台而忽视活动的主体是不完整的。
美国贸易政策制定的综合分析
体系、社会和国家构成了分析美国贸易政策制定的三种路径，任何一种分析路径都存在缺陷，因此需要结合三者综合分析。这表现在不同时间段，三种路径的适用性不一样。当国家遭遇重大危机时，国家的力量得到加强，政府在贸易政策制定中作用上升。如20世纪30年大危机加强了罗斯福政府的权力，实现了贸易政策的制定权从国会向行政机关的转移，从而开启了美国贸易自由化之路。同样，“9·11”事件加强了美国行政部门的权力，抑制了美国国内社会的贸易保护主义力量，从而为多哈部长会议拉开新一轮多边谈判提供了历史性的机遇。其次，在不同时间段里，三者之间的重要性也有所不同。在这三者之间，国家处于中心地位，国际力量和社会力量都是通过它来发挥作用，国家对哪一个层次的力量感受最为迫切，政策决定就会向哪一方面倾斜。例如在西雅图会议期间，美国国内社会强烈地反对导致了这次会议的失败。当国际力量强烈反对美国国内贸易保护主义时，美国则不得不有所收敛。如在金融危机爆发后，美国国会通过了购买美国货的议案，但遭到其他国家强烈反对，美国政府不得不作出澄清这不是歧视其他国家产品。
因此，分析美国对外贸易政策需要结合三种分析模型。第一，国际体系给美国对外贸易决策提供了大的背景舞台，国际体系的力量通过对国内社会的影响表现出来。当美国经济强盛时，美国国内维持开放的贸易政策呼声加大，当美国国内经济衰退时，美国国内要求贸易保护的压力上升。第二，社会力量通过影响国会来实现其目标。首先，选民的需求通过选举博弈来对立法人员施加压力，决定立法人员在贸易决策上的立场和行动方向。议员选区的利益分配格局、经济强劲程度以及该选区的利益集团对保护需求的程度等都从不同侧面反映了自由贸易带来的成本和收益。其次，在选民压力的约束下，立法人员在政党斗争的博弈中权衡自由贸易和保护主义的可取性，贸易伙伴报复的可能性、贸易伙伴是否进行不公平的贸易竞争等因素对贸易决策的影响。国会的权力越集中，多数党通过委员的任命和资源的分配等手段控制国会的议程就越多；权力分散增加了跨党联合和妥协的需求，也增加了各种利益集团影响政策的渠道。第三，总统和国会力量之间的博弈决定了贸易政策决策的制度环境，这一环境决定了是采取自由贸易还是贸易保护政策。在经济学理论下，人们倾向于认为自由贸易符合国家长远利益，总统较少受到国内社会力量影响，遵守国际承诺的需要，比较容易制定自由贸易的政策。当贸易政策制定权为国会掌握时，由于国会受到国内社会影响较大，容易出台贸易保护政策。在国会和总统权力之间的较量中，国会和总统之间权力的分享导致了美国管理贸易政策的出现。
最近美国越来越表现出来的贸易保护主义是这三种模型的综合结果。在国际体系方面，世界经济不稳定，美国经济低迷，多边贸易体系受到削弱，这为美国贸易保护主义出台提供了宏观背景；在国内社会方面，全球化飞速发展导致了美国民众关于贸易问题的两极分化，贸易问题和广泛社会问题联系起来更加剧了这一趋势，美国国内很难形成一致的贸易政策，两党一致支持贸易自由化的时代一去不复返；在国家（政府）方面，由于美国总统权力的削弱，国会逐渐开始主导美国贸易政策制定，美国政府不同部门利益诉求不一，导致了美国行政部门不再能够主导制定偏向贸易自由化的政策。
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