一、案例概况
1999年1月12日，美国亚特兰大钢铁工业公司等九家美国钢丝绳生产公司和美国独立钢铁工人联盟、美国劳联—产联的钢铁工人联合会等两家工会向美国国际贸易委员会提出申请，要求该委员会按照美国1974年贸易法202节发起调查，以认定外国钢丝绳的大量进口是否给美国产业造成了严重损害或损害威胁。1999年1月27日，美国国际贸易委员会在美国联邦公报上发布公告，决定立案调查，案件编号为TA—201—69。日本、加拿大、委内瑞拉、乌克兰等国的钢丝绳生产商和出口商作为答辩方参加了调查。委员会分别在1999年4月15日和1999年6月8日就损害问题和救济问题举行了听证会。
1999年7月，美国国际贸易委员会3位委员作出了肯定的结论，即认为外国钢丝绳进口的大量增加对美国钢丝绳产业造成了严重损害或损害威胁，并建议美国总统给予救济，另外3位委员则作出了否定结论。根据美国1930年税法，在这种情况下，美国总统可将任何一方的意见视为委员会的结论。
根据美国国际贸易委员会的报告，美国总统于2000年2月16日发布命令，决定对外国钢丝绳进口实施为期3年的关税配额限制，并暂时取消给予普惠制受惠国及其他多边协定的受惠国的零关税待遇。美国总统还指示美国贸易代表要求国际贸易委员会依据1930年税法332节的规定，对这一进口救济措施的实施情况进行事实真相的调查。
二、争议焦点
根据1974年贸易法202节的规定，美国国际贸易委员会的肯定结论必须建立在以下事实的基础上：(1)特定产品的进口持续增加(绝对数量或相对于美国国内生产数量)；(2)美国国内市场相似产品的生产商受到严重损害或损害威胁；(3)进口的大幅增加是美国国内生产商受到的严重损害或损害威胁的实质原因。
（一）本案作出肯定结论的委员的讨论主要集中在以下4个方面
1、美国国内产业
在调查中可能得到救济的国内产业是指“美国国内市场相似产品的生产商整体”。本案的生产商整体包括美国钢丝绳产业，以及产业工人。
2、进口的持续增加
美国国际贸易委员会考虑最近5年特定产品进口的绝对数量或相对于美国国内生产数量的增长情况。3位委员发现美国的钢丝绳进口从1994年的177.64万吨增至1998年的253.74万吨，增长率42.8%；进口量与国内产量相比从1994年的32.2%增长到了1998年的44.3%。
3、严重损害或损害威胁
所谓严重损害，是指“国内产业地位重大的总体损害”，严重损害威胁是指“迫在眉睫的严重损害”。判断严重损害的标准是：(1)美国国内产业生产设备明显闲置；(2)大量厂商不能以合理利润水平维持经营；(3)国内产业大量的失业或不充分就业。
严重损害威胁的标准是：(1)美国国内产业销售额或市场份额下降，库存增加或较高，生产量、利润、工资水平、生产率、就业呈下降趋势；(2)不能筹措足够的资金实现生产设备的现代化或者不能维持现有水平的研发支出；(3)由于第三国的进口或出口限制，美国市场成为相似产品转移出口的焦点。
3位委员发现，美国钢丝绳产业的生产量从1994年的5.5万吨增至1997年的6万吨，1998年下降至5.7万吨，销售量的增减趋势相同。美国企业开工率从1994年的85.0%、1995年的85.1%下降至1997年的76.0%，美国钢丝绳公司取消了修建新工厂的计划，减少了工作班次，并在1998年和1999年关闭了部分工厂。5年间，国内产业的生产能力增长了16%，美国国内市场需求量也同步增长了14%。3位委员称没有发现其他证据来解释这种开工率的下降与其他因素有关。
3位委员发现大量企业不能维持正常的盈利水平。整个行业中不少企业在1996、1997和1998年连续亏损，其中1998年，全美的14家钢丝绳生产商中有9家出现亏损。就业情况也不理想，总就业人数和总工时数均有下降，有12家公司因缺乏订单减少了工作班次。
由于大多数美国生产商是根据特定客户的订单进行生产的，因此美国产业的库存数据变化不大。美国公司的资本性支出从1994年的14440万美元大幅下降至1998年的7860万美元。
4、因果关系
3位委员认定进口是美国国内产业受到的严重损害或损害威胁的实质原因。所谓实质原因，是指“重要的、并且是不比其他任何原因次要的原因”。根据美国众议院筹款委员会的解释，必须满足双重标准，即进口必须构成一个重要原因，同时与其他任何原因相比至少同等重要。在本案中，作出肯定结论的3位委员认定存在这种因果关系的理由主要是：
（1）竞争状况。竞争问题与产品的生产、产品的可替换性、世界市场的变化和汇率等等因素相关。3位委员首先认定进口钢丝绳与美国产钢丝绳是可替代产品，在相同或相似质量下存在竞争。主要钢丝绳生产国的生产能力和生产量在5年间有大幅增加。不少亚洲和前苏联国家货币相对于美元贬值，这使得像印尼、日本和乌克兰这些国家的产品更具竞争力。
（2）因果关系分析。首先，1998年美国公司的钢丝绳产品价格大幅下降，进口的持续增加是造成价格下降以及对美国国内产业造成损害的重要原因。5年间，外国钢丝绳进口增长了38.8%。在美国国际贸易委员会所作的446个季度价格比较中，有285个例子表明外国产品售价低于国内产品。钢丝绳产业是资本密集型产业，为了分摊固定成本，企业不得不努力增加产量，而流动成本每时每刻发生着面对低价进口产品的竞争，美国企业只得降低价格以保持市场份额。因此大量的进口严重损害了国内产业。其次，进口对国内产业的损害不亚于其他任何原因。答辩人提出的其他原因包括：作为钢丝绳原材料的废金属价格下降；美国国内产业生产力过剩；国内产业遭受了停产、罢工、过高的开办费或其他支出等。关于原材料，3位委员指出，钢丝绳的原材料不止废金属一种，事实上钢丝绳原材料的综合成本是上升的。例如，1994～1998年，国内产业的生产成本从321美元/吨增至338美元/吨。关于生产力过剩，3位委员指出，尽管国内产业的生产能力在5年间增长了16%，但同期美国市场需求也同步增长了14%，并进而指出真正过剩的反而是世界市场(例如亚洲市场)。关于国内产业过高的成本和费用，3位委员认为现有的证据无法证明这一点。
3位委员的最终结论是，持续增加的进口是造成美国钢丝绳产业的严重损害或损害威胁的重要原因，并且在重要程度上不次于其他任何原因。3位委员分别给出了自己的救济措施建议。例如，美国国际贸易委员会主席Lynn M．Bragg的建议是，在4年内提高关税税率，第一年7%，第二年6.5%，第三年6.0%，第四年5.5%。
（二）本案3位作出否定结论的委员看法
他们认为，虽然来自外国的钢丝绳进口持续增加，但未给美国国内产业造成严重损害或损害威胁。
1、美国国内产业未受到严重损害
（1）没有生产设备的大量闲置。5年间，国内公司的生产工厂并未减少，相反，不少公司纷纷大量投资购买新的设备，提高生产能力。1994～1997年开工率变化不大，1998年下降了近9个百分点，这一下降应归因于生产能力的过度扩张。
（2）不存在大量公司无法维持合理的利润水平。尽管有9家公司在1998年出现亏损，但这仅仅是一年的现象，大部分公司1997年的经营状况甚至还是5年中最好的一年。1998年的亏损原因有两个，一个是钢丝绳公司与关联企业之间的价格转移行为(占全部交易的20%～25%)。价格转移与正常交易之间的价差从1994年的36美元/吨上升到了1998年的65美元/吨，而同期正常交易价格则下降了10%。原因之二，申请人美国公司的财务数据没有反映废金属价格的下降。废金属是钢丝绳生产的一项重要的原材料，美国公司的财务数据中1998年的原材料成本与1997年保持不变，没有反映废金属价格的下降这一重大事实。这也就是说，美国公司过分高估了其1998年的生产成本。
（3）没有严重的失业或不充分就业的现象。总雇员人数和总工时数的下降是小幅的，而同期劳动生产率是提高的。
（4）没有其他相关经济因素表明的严重损害。从生产量、销售量、库存、生产率、投资水平、研发费用等等数据均未表明美国公司正遭受严重损害。
2、美国国内产业未受到严重损害威胁
（1）没有销售量下降的明显趋势。1994年和1998年，国内产业的销售数量分别为550万吨、580万吨，销售金额分别为19.6亿美元、19.43亿美元。
（2）市场份额的变化趋势不足以说明严重损害威胁。1994～1998年的市场份额分别是75.6%、72.1%、72.6%、71.4%、69.3%。这种小幅的变化并不能构成重大损害威胁。
（3）没有库存的大量增加。这一点与作出肯定结论的委员相同。
（4）没有国内产业不能筹措足够的资本或不能维持现有水平的研发支出的证据。
（5）没有美国市场成为其他国家钢丝绳产品转移出口的证据。申请人所称的亚洲、欧盟和拉美的进口壁垒大部分是正在进行或可能进行的反倾销调查。欧盟的数量限制只是针对俄罗斯和乌克兰；实施进口限制的哥伦比亚和印度其本国的市场均很小。而且亚洲地区经济正在复苏，对钢丝绳的需求量将可能上升。
（6）没有其他经济因素表明的严重损害威胁。
另外，根据北美自由贸易协定，全体6位委员都对加拿大和墨西哥的钢丝绳进口作出没有严重损害和严重损害威胁的结论。
