一、营造有利于加快转变外贸增长方式的宏观环境

　　（一）进一步深化外贸体制改革

　　外贸体制大体上可以细分为管理体制、经营体制和促进体制三个层次。经过多年改革，我国外贸体制中的管理体制和经营体制已经基本接近国际惯例（除了外贸代理制推进较缓慢外）。但外贸促进体制比之美国、日本及欧盟等贸易大国，仍明显存在缺陷。

　　从世界主要贸易大国的对外贸易促进体制情况看，其主要特点有二：

　　一是中央和地方政府都可以实施贸易促进，但侧重点和分工各有侧重，具体面向企业的促进服务更多的是由地方承担，地方政府普遍设立有官方或半官方对外贸易促进机构或中小企业开拓国际市场服务机构，为本地企业开拓国际市场提供促进服务。由于WTO要求各成员国对外贸易政策和管理要全国统一制定并统一实施，因此无论美国还是日本、欧盟国家，基本上其地方政府都没有设立外贸行政管理部门，外贸管理事务采取由中央政府在主要地区设立直属派驻机构的体制。

　　二是中央政府外贸主管部门负责制定促进政策，但不直接承担促进事务，而是由其直属的“外设机构”（如美国贸易开发署、英国国际投资与贸易署）或相对独立的“独立机构”（如美国进出口银行、日本国际协力银行）或“半官方机构”（如日本贸易振兴会、大韩贸易振兴公社、香港贸发局）等促进机构组织实施。

　　我国目前表面上看从事贸易促进的机构不少，商务部及所属贸易发展局等事业机构、各级外经贸管理部门、贸促系统以及进出口商会、协会都在开展贸易促进工作，但其各自的分工和职能定位是不明确甚至是交叉、混乱的。一方面使贸易促进工作不容易落实到位，另一方面又造成资源浪费。最典型的是由于中国贸促会的领导体制未理顺，使其所从事的贸易促进未能与商务部的工作形成有机配合。随着外贸管理体制的改革，目前地方外经贸部门的管理职能已经大大弱化，更多地转向贸易促进服务，因而与地方贸促分会也存在着大量的职能重叠。

　　因此，下一步外贸体制改革应主要解决与贸易促进相关的行政管理体制问题。可考虑的政策思路是：

　　1、商务部负责制定贸易促进政策，但不承担具体贸易促进事务。按照我国对WTO的承诺，要进一步严格对外贸易政策的统一制定及对外贸易管理的统一实施，地方各级政府外经贸部门无权制定涉及外贸管理包括鼓励本地外贸发展的政策。商务部不再从事办展、办会、提供信息等具体的、直接面向企业或中介服务机构的促进服务。

　　2、商务部贸易发展局及中国贸促会、中国进出口银行、中国信用保险公司等机构承担需在全国范围内实施的贸易促进服务。但商务部贸易发展局与中国贸促会的分工要进一步明确。较理想的体制是，参照世界大多数国家的做法，中国贸促会明确划归商务部领导或指导[1]。

　　3、地方外经贸部门主要从事贸易促进服务，最好能与地方贸促会整合，实行“两块牌子、一套人马”的体制。

　　（二）真正实现贸易便利化

　　从笔者最近在浙江义乌、厦门等地与部分进出口企业座谈了解的情况看，企业反映的贸易便利化问题主要集中在以下几个方面。

　　1、货物通关手续仍比较繁琐。要求单据多、通关时间长，还经常出错。解决的办法一方面要靠完善“大通关”联络协作机制，另一方面要加快推动无纸通关，建立有关部门电子联网、信息共享机制。

　　2、出口商品法定检验要求过严且不够规范，检验检疫费用偏高。许多基层商检局设立自收自支的事业机构以各种名目乱收费。企业的要求，一是调整、减少进出口商品法定检验品种，二是简化、规范办事程序，三是降低检验检疫费用并杜绝乱收费。

　　3、外汇管理也存在许多不便利的问题。如企业反映现行管理规定有些已经执行了十多年，情况发生了很大变化而仍未作调整；一些商品出口到俄罗斯、南非等国家，进口方往往从第三国付汇，按现行外汇管理规定就不允许；等等。因此，外汇管理也要进一步朝便利贸易、更好地服务企业的方向调整。 

　　4、在商务人员进出境方面，总体的情况已有很大改善。但仍存在诸如民营企业参加因公团组不方便，国有企业人员出入境审批宽严不一的等问题。这方面也需要进一步简化、便利。

　　（三）加强对外贸易运行宏观监测

　　近年来尽管商务部不再往各地下达进出口计划，但地方片面追求外贸发展规模的现象依然严重。这与当前我们的宏观统计监测主要集中在进出口规模上有关。进出口价格变化趋势、出口对GDP、税收和就业的贡献情况、企业竞争力指数等能够反映出口质量、效益，以及反映进出口与经济、社会、自然和谐发展关系的指标体系，一直没有建立起来。

　　实际上，在现行海关统计和其他公开数据的基础上，加上一些抽样调查、分析，由商务部在全国范围内建立起一整套科学监测、评价对外贸易运行对国民经济、社会发展以及对自然环境影响程度的新型指标体系，是完全可以做到的。这套体系一旦建立并定期向各地通报，对引导各地进一步把握、处理好对外贸易发展中速度与效益的关系，引导企业注重出口增长质量、提高出口经济效益，势必产生良好效果。

　　（四）灵活调节对外贸易发展

　　近几年，我国对外贸发展特别是出口发展的宏观调节远未做到收放自如，一些商品的出口价格水平过低与此有关。由于国内外市场情况变化，企业竞争力变化，国外贸易限制措施解除，美元汇率、人民币汇率变化等因素，我国一些出口商品的价格竞争力大幅度提高，出口“量增价跌”的现象较普遍。例如，2003年我国出口彩电数量增长了70%，但出口金额仅增长47%；女式胸衣单价从1.22美元降低到0.88美元；汽车和汽车底盘出口量增长了206.7%,但出口值只增长了56.3%；摩托车出口量增长了160.7%,出口值只增长了122.8%。

　　在国内市场充分竞争条件下，以目前我国出口商品结构与企业发展现状，可以预计，如没有采取必要的宏观调节措施，上述加工制造业商品的平均出口价格仍将呈恶性下降的趋势。其结果是，一方面造成国民福利的流失，另一方面增加了与他国产生贸易摩擦的机率。而国内一些资源性商品在国际市场需求旺盛、出口价格攀升的情况下，如不进行有效调控，则会造成过度开发和利润下降，既流失国民福利，又破坏自然。

　　面对类似的情况，对是否可以采取运用适当调低出口退税率或征收出口关税、出口附加税的办法，似应持更加开放和灵活的态度，关键在于采取这些措施后的效果如何，不能过于教条[2]。从去年采取对某些资源性商品和过度竞争商品调低出口退税率的情况看，这些商品的出口价格普遍有所提高，且出口规模依然保持较快的增长。采取的调控措施是否适当，相当程度上取决于能否准确掌握企业的经营状况，及时监测市场价格动态，预测市场供求趋势。这恰恰是我们需要加强的方面。

　　在最近商务部研究院面向上海、浙江、北京、天津、深圳等沿海主要省市出口企业的问卷调查中[3]，企业在回答“我国出口商品的出口单价与国际市场同类、同档次商品相比的情况”时，高达55.6%的企业认为“明显低于国际市场平均价格”，40.7%的企业认为“略低于国际市场平均价格”，仅有3.0%的企业认为“与国际市场平均价格持平”或“高于国际市场平均价格”；在回答“当某类出口商品总体价格竞争力很强，平均出口单价过低，哪些政策可以有助于提高单价又不失去市场”时，42.8%的企业选择“适度调整出口退税率”；在回答“您是否可以接受将出口退税率作为一个出口调控手段”时，只有不到11.4%的企业表示“不可以接受”。

　　此外，在贸易方式、行业结构、进出口变化等方面，同样需要依据市场变化情况及时做出调整。总之，在科学监测的基础上，我们应该逐步学会更加灵活地运用政策性金融、财政支出、出口退税、出口税收及外商投资导向等宏观政策杠杆。

　　二、构建质量效益导向型的外贸促进服务体系

　　世界上大部分国家，包括头号贸易大国美国，以及日本、欧盟国家，都建有以面向中小企业的出口服务为主要内容的外贸促进体系。外贸促进体系又可以分为政策体系和服务体系两大体系。我国以往较重视出口鼓励政策，促进政策已基本形成体系，目前较缺乏的是服务体系的建设。

　　从各国的情况看，所谓外贸促进服务，实际上是政府或其他公共机构面向中小企业的公共服务，需要以一定的财政公共支出为支撑。外贸促进服务之所以成为当今世界各国包括美国、日本等发达国家促进本国出口发展的重要手段，是因为它不仅可以帮助企业扩大出口规模，而且，更重要的是，它有利于企业提高核心竞争力，提高商品质量，提高经济效益，又不会导致恶性低价竞争。

　　以美国为例。上世纪九十年代初，克林顿政府实施了著名的“国家出口战略”，采取了包括加强政府干预，开展经济外交；开拓新兴大市场；放松出口管制；实行商贸信息的公开化、社会化，强化对出口厂商的信息服务；拓宽融资渠道，加强出口融资服务；加强对中小企业出口的扶持与鼓励等一系列贸易促进措施。这些措施提高了美国产品的国际竞争力，不仅促使九十年代美国出口快速增长，而且使美国相关产业的出口价格指数稳步提高。据统计，如以1990年为基数，美国商品的出口价格指数1992年为101%，1993年和1994年分别为101.4%和103.6%,1995年和1996年进一步提高为108.8%和109.4%。尽管1997年和1998年略有下降，分别为107.7%和104.4%，但1998年与1990年相比，出口单位价格仍提高了4.4个百分点。横向比较，美国同期出口价格指数也明显高于加拿大、英国、德国和法国。这表明，这些贸易促进措施既使美国企业的国际竞争力不断提高，也增加了美国的国民福利。

　　从各国用于贸易促进服务的公共财政支出情况看，无论美国、日本、欧盟等发达国家，还是韩国、印度、新加坡等发展中国家，其支持力度都远超过我国，而且大多数国家都将贸易促进服务的支出列入财政预算，其支出规模一般都与出口发展规模挂钩。为此，“十一五”期间，由中央财政和地方各级财政每年安排一定规模的预算资金，用于切实加大对广大中小企业的服务，是非常必要的。

　　（一）建立促进主体网络并合理分工

　　贸易促进要成“体系”，首先是贸易促进的服务主体要形成网络并且分工合理，形成合力。

　　从世界各国的情况看，贸易促进的服务主体一般包含以下三种情况：既有全国性机构，也有地区性机构；既有官方机构，也有半官方机构；既有在国内服务的机构，也有驻外服务的机构。其中，全国性的贸易促进服务重点是外经贸公共信息、国外市场调查以及本国商品的对外整体推介。展览、培训、贸易咨询、企业辅导、与出口相关的技术服务及其他促进服务，主要由地方各类贸易促进机构承担。凡是适合半官方和民间贸易促进机构开展的贸易促进工作，官方机构一般不介入。贸易促进机构的驻外代表机构主要从事市场调查、信息收集、帮助企业牵线搭桥等具体商务促进业务，与使领馆商务人员的工作有明确的分工并进行密切合作。

　　还是以美国为例。美国在九十年代初按照其“国家出口战略”的规划，由商务部牵头，在迈阿密、芝加哥、巴尔的摩、长滩等19个大城市里成立了“美国出口扶助中心” （Export Assistance Center）”，之后，由地方建立但接受商务部的“中心”指导的其余81个“中心”也陆续建立。商务部负责将促进出口官员派到其直接组织的19个“中心”，再辐射到全国的81个地方所属的“中心”，使100个“中心”在全国连接成为“中心网络”。这些“中心”的主要任务是及时、有效地向所有美国公司广泛提供有关出口拓展、出口资助方面的信息和咨询服务，尤其是对那些中小企业的服务。美国商人从“中心”里可同时获得商务部、进出口银行、小企业管理局等多个部门提供的出口信息。凡是想做出口贸易或获取贸易信息及其他方面帮助的公司或个人均可通过“中心”与美国设在世界各地的商务中心和设在各国的使馆联系。美国“出口扶助中心”是美国政府对其各类出口商提供有效服务、促进出口的成功典范。

　　我国贸易促进网络存在的另一个问题是对海外贸易代表机构的建立缺乏一个统盘考虑和建设规划。除了中国贸促会和个别地方外经贸部门有限的几个驻外机构外，海外贸易服务网点几乎是空白。而我国驻外使领馆商务机构承担此类贸易服务受体制、机制、手段等制约，其作用的发挥非常有限。因此建议：

　　1、要合理界定中央和地方的贸易促进分工，尽量避免重复与浪费。全国性的贸易促进服务重点是外经贸公共信息、国外市场调查以及我国商品的对外整体推介。展览、培训、贸易咨询、企业辅导、与出口相关的技术服务及其他促进服务，应主要由地方各类贸易促进机构承担。

　　2、既要健全官方机构的贸易促进功能，又要充分发挥半官方和民间贸易促进机构的作用。商务部及各级外经贸行政管理部门都有责任强化对外贸易促进工作，但是，凡是适合半官方和民间贸易促进机构开展的贸易促进工作，官方机构一般不再介入。提倡有条件的地方将地方外经贸部门与国际贸易促进机构进行必要的整合。

　　3、既要注重国内的服务网络建设，也要加快发展派驻国外的贸易促进代表机构，形成信息更加快捷、服务更加高效、国内外有机一体的服务网络。“十一五”期间，建议由商务部统一规划，在整合各地外经贸部门和国际贸易促进机构现有资源的基础上，陆续在全国建立100个“出口辅导中心”，在国外建立30个的贸易促进代表机构。在我国外贸经营权完全放开后，数以万计的新企业（甚至个人）新加入外贸经营领域，成立“出口辅导中心”向他们提供各种服务是完全必要的。

　　（二）关于服务内容与服务重点

　　世界各国外贸促进机构所提供的服务五花八门，凡是企业有需求，又适合由贸易促进机构提供的服务，都可能成为服务内容，但较集中的是以下六项：

　　1、信息与咨询服务。信息服务内容包括有关各国的进口商资料、进口制度、价格趋势、进口销售渠道、通商港口、海关通关程序和运输渠道等。重点帮助中小企业解决在开展出口中面临的国内政策法规信息流动不畅、国际市场实用信息匮乏、开拓新市场能力不足等问题。信息的来源多样化，服务的机制运用一定的市场手段。信息服务往往与咨询服务并存，贸易促进机构的咨询服务包括帮助介绍出口客户等。

　　2、市场调查服务。主要通过海外办事处调查出口目的地的经济动向，以及进口制度、价格动向、进口途径、贸易港的情况、通关后的运输途径、通关手续、进口商的资信情况、批发商和零售商的情况、各种商品的零售价格直到零售的各个阶段和佣金、商业习惯、各类商品的需要动向等。

　　3、法律服务。包括各国贸易法律、法规的咨询，贸易纠纷的调处，以及企业应诉反倾销、反补贴等贸易措施，以及协助企业通过产品国际安全认证、质量体系认证和环保认证等。

　　4、培训服务。培训内容涉及政策、实务、管理等多个方面，对中小企业的市场开拓辅导也是重要的内容。此类服务的培训经费企业人员一般只负担一小部分。

　　5、与出口相关的技术服务。协助改进出口产品的设计，从海外收集设计信息以改进产品使之适合国外的爱好，提高出口商品的包装设计，等等。

　　6、展览服务。展览服务重在提高企业贸易机会，特别是开拓海外新市场的机会。服务对象主要是中小企业。展览服务通常也实行市场化运作，以提高组织或参加展览的效果、效益与效率。

　　从我国的情况看，上述服务内容我们除了展览服务做得较多外，其他五项都还相当不足，应作为下一步的发展重点。

　　（三）关于促进方式与机制

　　无论是最早实施政府对外贸易促进服务的日本，还是美国或欧盟国家，政府对出口的支持促进都尽可能与市场化的运作方式相结合。普遍的方式是：

　　1、政府外贸政策决策部门[4]的职能主要集中在促进服务体系的规划、资金的支持和政策的引导等方面，主要的运营、操作则交由指定的执行机构、半官方机构或民间机构办理。政府外贸政策决策机构一般既不参与促进性经营活动，也不直接办理面向企业或中介服务机构的财政资助事宜。

　　2、面向中小企业提供的信息咨询、市场调查、贸易展览、专业培训、技术辅导等许多服务项目，由政府直接推荐有良好经营资质的各类中介服务机构进行商业化服务（如服务市场较成熟，政府也可不必做任何推荐，由企业直接面市场即可），服务项目完成后再由政府贸易促进机构对相关企业予以认定资助[5]。

　　3、政府贸易促进机构所直接提供的无偿服务或带有资助性质的服务采取市场化运作，以政府采购的方式委托国内外信息服务机构、研究机构、教育培训机构等各类中介机构进行。

　　4、建立一套科学合理的评估办法，对各类贸易促进服务的政府投入绩效情况加以评估。

　　上述做法的优点有三：一是可以高效地落实政府的有关政策，二是可以避免政府直接办理的体制弊端，三是大大提高了财政资金的使用效率。可见，我们应学习世界各国实施对外贸易促进的成功经验，由“直接促进”为主的体制转为“间接促进”为主的体制，更多地发挥市场机制的作用。

　　三、制定出口行业政策[6]

　　为了说明制定出口行业政策的必要性，需要简要介绍近十几年来国际上特别是在一些贸易大国广为运用的两个新国际贸易理论。

　　其一是规模经济理论。1987年，美国的经济学家应用实证办法证明了：

　　在不完全竞争的市场结构条件下，差异性产品（或异质产品）规模报酬递增的特性是国际贸易的重要基础；2、工业化国家之间同产业、同类商品贸易的扩大，并非基于比较优势的产业间生产专业化，而主要是因为规模经济的推动。他们进而发现，发达国家鼓励出口，特别是鼓励具有很强规模经济特性的化工产品、发电设备、运输设备的出口，可以使跨国公司实现在全球范围内从事更大规模的生产，从而提高生产效率和降低成本，避开产业间贸易的低水平竞争和贸易规模增长缓慢的局限性，形成“技术进步-产品差异化提高-出口规模扩大化”的产业升级与自我增强机制。

　　规模经济理论说明了为什么尽管随着时间的变化，工业化国家在技术水平、资本和技术工人的资源储备上变得日益相似，在某一产业内部已越来越没有比较优势可言，但国际贸易却出现了在这些工业化国家产业内双向贸易大发展的形势（如美国大量向日本出口小轿车，日本也大量向美国出口小轿车）。正因为如此，各国政府特别是一些发达国家为促进本国企业获取最大利益并最终为本国赢得更大经济福利，都积极采取出口促进措施支持本国企业更多占领国际市场，扩大经济规模，实现规模经济。

　　其二是战略性贸易政策理论。该理论证明了，一国政府在国际市场不完全竞争和规模经济条件下，通过运用加大科研投入、给予生产补贴等手段，扶植本国战略性产业的成长，可以增强这些产业的国际竞争力，抢占国际竞争对手的市场份额，谋取规模经济的额外收益，从而提高本国经济福利。

　　上述国际贸易理论为上世纪八、九十年代美国实行鼓励出口提供了新的理论依据，是美国九十年代以来出口持续快速增长的一个重要原因。美国自1992年实施的“国家出口战略”中的一项重要内容，就是制定了重点发展的出口行业政策，根据经济增长、就业增长及出口战略的需要确定了优先促进的出口行业，并据此进行资源配置，使现有资源流向政府优先考虑的最佳出口部门（行业）。“国家出口战略”中明确其优先考虑的是对发展环境、信息、能源、交通运输、航空工业、卫生保健和金融等行业（其中包括服务贸易行业）的支持。

　　再以日本支持汽车出口和汽车产业的发展为例。日本政府为了培育汽车产业在国际市场的竞争能力，多年来采取了一系列政府间接补贴措施，如政府金融机构低息贷款、特别折扣等补助与支持。在这一政策作用下，日本汽车产业在六十年代以后开始渐趋成熟，产量和出口量不断上升。据统计，1956年日本汽车产量仅为10万辆左右，但仅仅经过七年的时间，其产量就超过了100万量。在出口方面，1960年仅出口不到4万辆，但1965年已超过20万辆，到1970年已出口将近110万辆。1980年、1985年，分别出口了612万辆和720万辆。此后，1985—1991年，其汽车出口量虽然下降到600万辆左右，但贸易额却由同期的344亿美元增加到548亿美元。

　　我国多年来的产业政策基本上是“大而全”、“兼顾各方”的政策，产业重点一直不突出，以增强国际竞争力、占领国际市场为基点的出口产业政策从未形成。虽然有鼓励机电产品和高新技术产品的政策，但对增强我产业国际竞争力的作用非常有限：一是政策范围过于宽泛，有限的资金和资源难于集中发挥效力；二是促进措施主要集中在出口经营环节上，易授人以柄；三是受体制制约，国有企业未能因此壮大，而民营企业又基本得不到有力支持。

　　显然，为尽快培育形成一批拥有自主知识产权和自有品牌的出口产品，借鉴国外成功经验，从科研、生产等环节加大对具有潜在国际竞争优势行业的扶持力度，是非常必要的。根据我国产业结构现状和竞争力情况，可考虑将电子信息技术、电子通信设备、高端视听产品、船舶制造、航天器材、大型机电一体化工程机械、纺织机械、发电及输变电设备、电动工具、汽车配件、摩托车、新型材料、玩具、服装、食品、水果、蔬菜、花卉、中药、生物工程等行业作为重点扶持的出口行业。可考虑的政策措施包括：加大科研开发和技术改造投入、减免税收、提供资金支持、加大科研体制改革力度、支持企业加快“走出去”步伐、促进企业“做强做大”。

　　作者：沈丹阳 博士 商务部 研究院 副院长

　　选自《加快转变外贸增长方式系列研究报告》之四