作者：杨达卿
就在8月23日《检察日报》发表文章称“征收养路费有悖现行法律，养路费六年来都是违法征收”，并引发全国该不该收公路养路费的争议。日前，交通部向全国各地养路费征收部门下发了有关征收2007年养路费的通知，即从今年12月1日起，各地将开始征收2007年度的养路费。
率先叫板养路费的中国青年政治学院副教授周泽坐不住了，10月30日，他直接上书全国人大常委会法工委，建议“撤销违法的养路费征收法规、规章”。此时，常州、郑州、北京等地运输企业和司机纷纷出现抵制缴费的行为。
“养路费六年前已寿终正寝，征收养路费是违法的！它不仅违背了《公路法》，还违背了《立法法》。现行《公路法》在1999年已废止了旧法中关于征收养路费的条款，并规定‘国家采用依法征收税的办法筹集公路养护资金’；而《立法法》规定，‘对非国有财产的征收需要通过法律’。”周泽副教授对记者说。
已征收多年的公路养路费为何出现如此尴尬？公路养路费该不该收？
神仙打“价”，百姓遭殃
引发这个全国大争论的，是一笔由交通部门罚的49万元“天价滞纳金”。
7月21日，郑州市交通规费征稽处查获一辆荥阳市严重拖欠养路费的吊车。稽查人员根据征稽标准计算，吊车从2003年2月1日至被查扣之日，应缴纳养路费本金、滞纳金、罚款等共计约76万元。除去本金和罚款，这辆车滞纳金达到了49万元。
尽管价高惊人，交通部门仍理由充足：据1992年交通部等部委联合发布的《公路养路费征收管理规定》，“对拖、欠、漏、逃养路费的，除责令补缴规定费额外，每逾一日，处以应缴费额的1%的滞纳金；三个月以上，并处应缴养路费额度30%～50%罚款；六个月以上，并处以应缴养路费额度50%～100%的罚款”。按该标准，滞纳金的年利率是365%，约为现行银行利率的507倍。
“高于银行利率的507倍的滞纳金，如此高的纠错成本，让人不得不对制度的合理性发出重重疑问，对交通部门这样的制度一成不变提出质疑。天价滞纳金背后折射出的是交通部门‘以罚代管’的‘惰政’积习。”周泽感言。而就在7月初，郑州市交通规费征稽处向社会公布的17个欠费大户名单中，某运输公司一辆自卸货车从2002年3月1日欠费，截至今年6月30日，共计欠费78.1915万元，其中滞纳金40万元。
周泽认为，向车主征收养路费的做法违背《公路法》。向车主征收养路费是交通部门沿袭多年的做法。全国人大常委会在1997年通过《公路法》时，规定“公路养路费用采取征收燃油附加费的办法。拥有车辆的单位和个人，在购买燃油时，应当按照国家有关规定缴纳燃油附加费。征收燃油附加费的，不得再征收公路养路费。具体实施办法和步骤由国务院规定”。
虽然1997年版《公路法》有保留地指出“燃油附加费征收办法施行前，仍实行现行的公路养路费征收办法”，但是到1999年修订《公路法》时，全国人大常委会则彻底否定了向车主征收养路费的做法，规定“国家采用依法征税的办法筹集公路养护资金，具体实施办法和步骤由国务院规定”，并全部废止了旧法中有关养路费征收的条款。“2004年全国人大常委会再次修订《公路法》则根本不涉及养路费问题。”
然而，养路费为何没被实际取缔？广为期待的燃油税，既利于效率又利于公平，实现合理分摊交通成本，为何难从“费改税”中得到落实？郑州市金博大律师事务所律师霍正欣对记者说，“费改税”迟迟不得推行一个原因在于它牵涉到多部门利益。
在“费改税”上，首先交通部门和税务部门存在意见分歧，目前养路费交给交通部门，养路也养了交通部门。若实行“费改税”，转向税务部门纳税就成了“肥水流外人田”；其次，交通部门和农业部门存在分歧，在面积广大的农村，目前大量的农用机械交养路费，但农用机械属农业部门管理，若实行“费改税”，在油价居高不下情况下，按燃油附加费对农用机械征收费用，沉重燃油税负担必然影响农民购置和使用农用机械，在没合理的补偿制度情况下，农业部反对“费改税”；此外，建设部与交通部存在分歧，目前我国公交客运仍属建设部门主管，若按燃油附加费交税，城市公交因其特殊的公共服务及高油价而缴纳高额费用，在没有合理补贴等制度下，建设部势必反对。
在部门利益博弈中，地位模棱两可的养路费却让百姓遭殃。今年7月，山西运城县西瓜价格屡屡跌破新低。7月1日，瓜农李爱芳的丈夫张某到临猗县城卖瓜，结果瓜没卖掉，中午返家途中，三轮车又被临猗县交通局卓里稽费所扣住，要交465元的养路费。当时，张某所带钱不够交费，就打电话让李爱芳送钱。一斤西瓜才2分，一车西瓜才能卖20~30元。瓜没卖掉，车又被扣还要交400多元养路费及其他罚款。李爱芳对此难以接受，当天下午上吊自杀。
养路费，养了谁？
记者从有关方面获得的材料显示，在2004年河南省新乡市审计局，对该市公路管理局2003年度交通规费专项资金收支使用情况的审计资料中，新乡市公路管理局下属的9个二级机构、10个市属收费站在2003年：挤占挪用交通规费794.1万元。挪用养路费专项资金113.1万元购置小汽车；挪用养路费专项资金358.6万元建职工家属楼；挪用养路费专项资金214万元列支招待费；将职工家庭水电费列入公用经费46.2万元；发放机关人员奖金津贴62.2万元。
连交通事业单位职工家庭水电费都拿交通公用经费来填，养路费养肥了人，是否也养好了路？据资料显示，该市未按预算计划安排养路费、通行费支出2765.69万元。这些原本属于养护公路的“口粮”都被人“吃”了。另外，漏征交通规费1661万元，其中全年漏征养路费221万元，漏征通行费1440万元；未按预算计划安排下拨1843万元；超计划支出行政经费459.64万元；年底应拨未拨小修保养等费用虚作拨款463.05万元；其他应收款1018万元面临损失。
豆腐渣路桥却由此而生。位于新乡市西南郊的焦新铁路桥被称为“中原第一特型桥”，该桥耗资数千万元，设计寿命至少50年，但2005年运行不足十年就重病缠身，成为危桥——多处桥面破损；盖梁裂缝多，部分铰缝脱落，多处桥梁出现贯通式裂缝，四分之一桥板单板受力；部分支座断裂等。但当地政府却称：“危桥太多，政府拿不出更多的钱来维修。”
公路主管部门一方面口口声声称养路无费，而不断向国家要钱；另一方面却把巨额国家专项拨款和巨额养路费等截留、占用，甚至挪为他用。而养路费等基本是在交通部门“内循环”的资金，政府监管也显得软弱无力。
新乡市相关部门最终的处理意见也只是“对于未按预算计划使用和挤占挪用交通规费问题，今后要严格按照预算计划执行，合理、科学安排预算，杜绝挤占挪用现象，积极采取措施尽快归还原资金渠道”。
这类例子在其他地方并不鲜见。据四川省交通厅2005年的调查资料显示，在2001至2003年，泸州市交通局在挪用交通专项资金1700万元修建综合办公大楼受到该市纪委查处以后，2004年，该市又“再接再厉”挪用养路费等319万元，再次对办公楼进行豪华装修。事情同样在省级交通部门发生：2005年11月24日，甘肃省政府公示的2004年度省级审计报告显示，2004年甘肃省交通厅挪用养路费87万元、客货运附加费139万元，省公路局挪用养路费53.51万元的问题。
交通部门为何对养路费高调维护？也许其中一个原因在于养路费养了大批人。周泽对记者说，目前很多地方养路费并非“养路”，而是“养人”。我国多数事业单位人员臃肿，最严重的要数交通部门。交通部门人事权归地方政府，而财务及相关管理又直属上级交通部门，人事权和财物管理权分离，直接导致了地方政府为解决就业问题将过多人员安置在交通部门，再加上交通系统内部子弟的安置，人浮于事。人员过多也导致养路费很难被做到专款专用，甚至变异为“养人”收养路费。
国家利益部门化
就在周泽向养路费合法身份叫板时，周泽昔日在中国政法大学法律系同学，现任北京市路政局养路费征稽处副处长李公科也就养路费站出发言，但观点却与昔日同学针尖对麦芒。对养路费违法一说，李公科直接回应：“胡说八道！”
周泽的养路费违法真是“胡说八道”？如果养路费涉嫌违法，或者说六年前养路费已经寿终正寝，交通部门六年来为何仍能征收这笔费用，并且在2007年还将征收？
周泽对记者说：“首先，养路费牵涉背后庞大的部门利益，养路费是由交通部门来收取并由其管理和使用，对这样一个庞大的费用征收、管理、支配是一种很大的权力。如果失去，交通部门不仅失掉了巨额财源，最重要的是失掉了上路稽查乌纱帽。目前，交通部等部门所发布文件都是在《公路法》修改明令废止养路费征收的规定以后才联合发布的。这里面我们能看出一些部门为了部门利益在《公路法》之外再去为违法征收养路费寻求合法依据的动机。其次，部分养路费征收和管理部门在养路费的征收和管理过程中取得巨大的部门利益的同时，无疑也在一定程度上帮助地方政府完成了公路建设、养护等目标。这样，公路养护建设被当成了地方政绩。因此有关部门对其违法与否根本不关心，只要不影响其政绩就行了。”
但浙江省绍兴市运输管理处货管科科长翁坚超认为：“立法机关在公布一部法律时，需要公布生效时间和废止时间。而《中华人民共和国公路管理条例》里并没有规定作废时间，那就意味着《条例》将永远有效，直到国务院或人大将其明令作废。”
对此，周泽对记者说，这说法是错误的。虽然国务院和全国人大常委会没废止《中华人民共和国公路管理条例》，并不意味着该条例就是当然有效，如果该条例本身是与《公路法》相抵触的，那即使没有被有关部门废止，根据“新法优于旧法、上位法优于下位法”原则，就应适用《公路法》而不应适用该条例，一个不应该被适用的条例怎么能说有效，甚至说永远有效呢？这不过是维护部门利益的一厢情愿，想让这种法规成为部门利益永久的“护身符”。
为何仍有人理直气壮地认为公路养路费合法，应继续征收？因为他们打着“公路养护用之于民取之于民”的旗帜，周泽对记者说，凡是国家向公众收取的资金，都应该以税收的方式征收，进入公共财政。一些部门坚持六年前由全国人大废止的养路费仍然征收，这不是借“费”还魂，把国家利益部门化？
对此，全国人大代表、广东省人大常委会副主任钟启权说，现在不少法规设置行政部门权力后都缺少相应的责任条款，只讲权力不讲责任，导致国家利益部门化现象不断发生，近而演化出部门利益法制化：有利则争，对有益于维护本部门利益的法规积极争取；无利则推，对维护本部门利益没作用或作用不大的法规，称客观困难多设法推脱；不利则阻，对其他部门提出的法规，认为不利于本部门利益的就想办法阻止；他利则拖，对其他部门提出的法规，认为有利于相关部门而不利于本部门的，在协调中固执己见，拖延修订进程；分利则顶，对审核、审议中提出的调整、平衡或纠正部门利益的意见，顶着不接受。
燃油税，何时落地？
对比一下1997年的《公路法》，1999年的《公路法》和2004年的《公路法》，我们可以看得出来，《公路法》取消养路费的立法意图非常明显。这是周泽反复对记者说的一句话。
取消养路费，实现“费改税”。然而“只闻楼梯声，不见人下来”似乎是燃油附加税六年来的命运。交通部门认为“不征收养路费的前提是征收相关税收”，实质上是交通部门试图通过部门立法将“部门利益法制化”。当年《公路法》修改意图是敦促相关部门迅速以更公平科学的燃油税取代养路费，但取消养路费会让交通部门失去一大财源，所以法规都过去6年了，交通部门仍以各种理由一拖再拖。燃油附加税何时落地？
在部门利益博弈情况下，应该及早建立一个部门利益协调机制，使交通部门、税务部门、农业部门、建设部门等各方利益和谐。积极推进“费改税”，促成燃油附加税的实现。
日前，据相关人士透露，此前定下的燃油税实施框架很可能全部重新调整，汽车燃油税预计将于2009年前后正式推行。据国务院发展研究中心原副主任陈清泰透露，目前设计中的燃油税（方案）只是“费改税”，仅仅是把养路费压缩到了燃油税中，并没有真正增加消费者消耗成品油的负担，因此没起到引导理性消费、节约能源的作用。中国征收燃油税方案还需要调整，预计刚开始征收时税费会比较低，然后逐步调高。
虽然养路费广受诟病，北京交通管理干部学院政法系主任张柱庭对记者表示：“在没有妥善的税收政策之前，还应该征收养路费。中国公路建设每年需要资金约5000多亿元，而公共财政支付(包括车辆购置税、养路费等政府性基金)大约只能满足其中50%~60%，巨大的缺口需要政府向银行贷款或者由国内外经济组织投资。面对巨大的资金缺口，收费公路在中国实在是无奈的选择。”
他还指出，美国为了解决公路养护的问题，开征了约8个税，现在还在不断开征，因为这项投入太大。这样可能会增加很多人的负担，反正是车放在家里不开就减轻负担，但是，增加负担的受众恰恰是现在需要我们关注的人，所以，燃油税没有马上改是慎重的。
