现状•挑战•对策 “后过渡期”的中国农业
2005年，我国已正式步入加入WTO的“后过渡期”。这意味着经过三年的过渡，我主要产业获得的“过渡期”大部分已结束，达到承诺的终点，还没有到期的也已进入尾声。农业作为最敏感的基础产业之一，入世带来的一些深层次影响也开始逐渐显现出来。为此，我们有必要在认真总结三年工作经验的基础上，制定和实施有效应对“后过渡期”的工作方略。
一、“过渡期”对中国农业的影响评估
总体来看，加入WTO三年来，中国农业并没有出现人们普遍担心的入世后将受到严重冲击的情况，农业和农村经济在更加开放的环境中实现了平稳过渡和稳定增长，发展形势好于预期。主要表现在：
一是农业增加值稳中有升。2002年至2004年，我国农业增加值分别达到14883亿元、17247亿元和20744亿元，年均分别增长2.9%、2.5%和6.3%，与入世前相比不仅未出现下降趋势，而且呈现出稳中有升的发展态势；
二是主要农产品产量逐年增加。三年来粮食产量分别达到45711万吨、43067万吨和46947万吨，年均增长1.3%；肉类总产量分别达到6590万吨、6920万吨和7260万吨，年均增长5%；
三是农民收入增长幅度逐年提高。三年来农民人均纯收入分别达到2476元、2622元和2936元，实际增长分别达到4.8%、4.3%和6.8%,其中去年成为1997年以来农民人均纯收入增长最快的一年。
四是农产品贸易稳步增长。三年来农产品贸易年均增长29.9%，其中出口年均增长13.2%。2004年中国已成为仅次于美、欧、日的第四大农产品贸易国，产品遍及全球200多个国家和地区。目前中国大蒜、花生、烤鳗、蘑菇罐头、苹果汁等农产品出口量已居全球第一。入世三年来农产品贸易情况见表1。
值得说明的是，去年初对粮食减产的主观预测、禽流感的爆发和今年实施的全球纺织品一体化，是造成当年粮食、棉花大幅进口和禽类产品出口锐减的主要原因，并由此产生了48.3亿美元贸易逆差。此外，虽然近年来中国农产品贸易顺差呈逐步缩小趋势，但笔者认为，这种趋势并不意味着中国农产品出口优势的丧失。相反，从长远看，在保证国家粮食安全的前提下，适当增加粮食、棉花等土地密集型产品进口，有利于我国比较优势的发挥。
三年来，中国农业之所以没有受到国外优质农产品的较大冲击，主要有以下几个方面的原因：
一是党中央高度重视，应对得当。三年来，中央审时度势，根据加入WTO的新形势，出台了一系列更直接、更有效的支农政策措施，大力推动农业结构战略性调整，有效促进了农业和农村经济的稳定增长。
二是多年来中国农业已具备了一定的竞争实力，入世只是开放的继续。经过20多年的改革开放,中国农业综合生产能力得到显著增强，粮食供需总量基本平衡，丰年有余，农产品种类不断增多，品质不断改善。
三是充分运用过渡期享有的权利，对进口实施有效调控。如在关税配额管理上，按照“是准入机会而非义务”的特点，适时制定《农产品进口关税配额暂行办法》，从申请条件、分配方法和进口节奏等方面实现了合理的宏观调控。入世三年来主要农产品进口关税配额使用情况见表2。
四是国内外市场价格变化，客观上缓解了进口压力。近年来北美等世界粮食主产区发生的严重自然灾害，导致国际粮价上扬25-30%；而国内粮价从1997年开始至2003年中期以来一直处于低迷状态，从而既避免了国外粮食对国内市场的冲击，也为扩大我粮食出口提供了机遇。
五是在遵守世贸组织规则的条件下，加强了针对农产品的进口安全管理，如适时颁布实施《农业转基因生物安全管理条例》，等等。
以上这些措施，不仅使中国农业在“过渡期”内得到了有效保护，而且实现了稳定发展，为提高中国农产品国际竞争力，更好地参与“后过渡期”激烈的国际竞争奠定了良好的基础。
二、“后过渡期”中国农业可能受到的影响分析
经过全国上下的共同努力，中国农业经受住了“过渡期”的初步考验，也取得了一些应对入世的初步经验。但进入“后过渡期”，农业仍面临着新的形势，也必将承受着许多新的挑战。
第一，履行加入WTO承诺——关税降至承诺终点、配额升至承诺高峰、补贴约束低于发展中国家水平
一是农产品关税从今年开始已降至承诺的终点，即由加入ＷＴＯ前2001年的23.2%，经过2002年－2004年的三年削减，降至2005年的15.35%（其中鱼和渔产品为10.5%）,远远低于62%的世界农产品平均关税水平，成为世界上农产品关税总水平最低的国家之一。各主要国家农产品约束关税率见表3。从表中可以看出，目前比我国低的国家只有澳大利亚、新西兰、美国和捷克4国。
二是粮食等重点农产品配额数量已达到最高点，2005年之后将继续维持这一水平。其中粮食年进口配额为2216万吨，占商品量的15%。按中国粮食口径，将配额折成原粮（包括把豆油折成大豆），则配额总量高达4107万，相当于国内消费总量的８-９%，这个数量还不包括大豆。此外，除小麦继续保持90%的国营贸易比例外，其他农产品的国营贸易比例将逐步缩小。在今年取消羊毛和毛条指定经营制度基础上，明年还将取消豆油、棕桐油、菜籽油进口关税配额管理，实行９%的单一关税。同时，各种化肥进口关税配额数量也在提高。除尿素继续保持90%的国营贸易比例外，其他化肥的国营贸易比例将逐步缩小。随着国内需求和国际市场价格的变化，各产品的关税配额使用率有可能提高。根据相关承诺，我国从今年起已对外资开放农药、农膜的零售和批发业务，2007年起将开放化肥零售和批发业务。各主要农产品进口关税配额见表4。
三是农业补贴水平低。我国1992年即宣布取消出口补贴。加入ＷＴＯ后，承诺将国内支持中的“黄箱”补贴上限约束在农业总产值的8.5%以内，低于其他发展中国家水平。而且由于财力等各方面因素所限，实际补贴数量离这一上限水平还有很大差距。
总体来看，相对于现阶段我国农业发展水平而言，中国农业在市场开放方面，已经走在了所有ＷＴＯ成员的前列。
第二，国内农业发展状况——生产分散、技术落后、产品档次低，总体竞争能力不强
一是生产规模小，目前中国人均耕地面积不足1.5亩，仅为世界平均水平的43%，再加上社会化服务体系发展滞后，带动农户有限，农村小生产和大市场之间的矛盾较为突出。农户分散的传统生产经营方式不但使农产品生产和流通成本居高不下，而且也不利于新技术的普及推广和对农产品质量安全实施有效的控制。
二是技术水平落后。目前中国农业科技投入只占农业总收入的0.5%，与发达国家相差10倍以上；每万名农业人口仅有６名科技人员，与发达国家每万名农业人口有40名农业科技人员的水平相比，差距巨大。同时，因经费和体制等各方面原因，本来就数量有限的科技人员，还存在着大量的闲置和不断流失。
三是产品档次不高。产品主要以初级品为主，加工程度不高、附加值低。目前虽然我国粮食、油料、水果、豆类、肉类、蛋类、水产品产量均居世界第一位，但产后加工程度只有25%左右，而发达国家却达70%以上。同时，因疫病、农兽药残留和环境污染等引发的质量卫生安全问题也十分突出，农产品的理论优势与现实优势之间还存在着较大差距。
第三，国际市场准入条件——关税壁垒林立，非关税壁垒众多，反倾销、“特保条款”及其它各种新壁垒使用频繁，国际竞争环境进一步恶化，国际贸易新秩序建立步履维艰
一是关税壁垒居高不下。虽然乌拉圭回合谈判使农产品出口关税在一定程度上有所下降，但世界平均关税约束水平仍高达62%。据统计，发达国家关税高峰农产品（即关税超过12%的农产品）占全部农产品税号的10%，一些重要农产品关税更是高达350-900%。在关税高峰农产品中，美国有20%的农产品关税超过30%，日本、欧盟、加拿大的比例分别达到30%、25%和14%。虽然发展中国家关税高峰的情况略比发达国家普遍，但极端高关税情况却较少发生。
二是非关税壁垒花样繁多。一些国家借助食品安全、动植物卫生检验检疫法规，对入境农产品及食品实行近乎苛刻的检疫、防疫制度；产品质量标准、食品标签和包装要求不断升级，检测项目不断增多；制定不合理的环保和动物福利标准，对进口农产品设置“绿色壁垒”，等等，都严重影响了中国优势农产品的出口。据统计，2001年，中国约有７０多亿美元的出口商品受到技术性贸易壁垒的影响。由于欧盟自2002年初开始全面禁止进口中国的动物源性食品和水海产品，导致该年上半年中国水产品出口下降70%以上，仅浙江省一季度就因此减少农产品出口１亿美元。
三是反倾销、“特保条款”和新型贸易壁垒使用日趋频繁。随着中国农产品出口的快速增长，针对中国农产品的反倾销调查不断增多。据统计，从1982年开始到去年底，国外共发起针对中国农产品及食品的反倾销和保障措施案件数量分别达到24起和8期，产品涉及大蒜、蜂蜜、罐装蘑菇、冻虾、浓缩苹果汁等多种。其中入世三年来反倾销和保障措施案件分别达到4起和3起，涉案金额分别达39877.5万美元和343.4万美元。同时，中国农产品出口也面临“特保条款”的不利影响，并有可能成为2013年前中国农产品出口的主要壁垒之一。如2002年6月—2003年4月，西班牙曾先后两次对中国柑橘罐头出口企业向欧盟委员会提请实施特别保障措施，涉案金额达2630万美元。虽经中方努力欧盟最终否决了这一提议，但不排除未来再次提请特保立案的可能。此外，在技术壁垒愈演愈烈的同时，近年来一些国家还相继出现了“知识产权壁垒”、“舆论壁垒”等一些新的贸易壁垒。如日本去年4月实施的新《种苗修正案》，规定利用日本植物种源生产或改良的农产品，必须缴纳专利费；日本等一些国家还利用报刊、电视等媒体故意妖魔化中国农产品，采取“舆论壁垒”的方式来影响本国消费者对中国农产品的消费。
四是国际农业贸易竞争环境依然极不公平。事实上，即使发达国家能够很好地履行《农业协定》规定的削减农业补贴义务，但其可用“黄箱”补贴空间仍然较大。据WTO资料显示，从2000年开始至ＷＴＯ新一轮谈判达成新农业协定前，欧盟每年仍然可为农业提供高达769亿美元的“黄箱”补贴，日本为284亿美元，美国为191亿美元，而我国仅为485亿人民币。从“黄箱”补贴约束水平相当于农业总产值的比重看，欧盟为25%，日本为41%，美国为9.5%。发展中国家中，除墨西哥达34%外，其它国家的这个比例均不超过4%的水平（WTO,2002）与此同时，发达国家继续对农产品提供巨额出口补贴，也造成了国际农产品贸易的严重扭曲。如OECD国家2/3的乳制品、1/2的肉蛋产品、1/3的蔬菜水果、1/3～2/3的粮食出口需要补贴。欧盟、瑞土、美国和挪威４个OECD成员的出口补贴要占全球的97%（ＷＴＯ，2002）。
五是国际农业贸易新规则和新秩序的建立举步维艰。2003年9月坎昆会议失败后，在各方努力下，经过马拉松式的艰苦谈判，直到去年８月１日凌晨才取得突破，达成相关框架协议，但全球农业政策真正实现“实质性地改善市场准人、实质性地削减扭曲贸易的国内支持和削减以至取消所有形式的出口补贴”的改革目标，还有相当长的路要走。
三、新形势下中国农业应对挑战的对策建议
总的应对原则，就是要在认真总结三年应对工作经验的基础上，继续发挥好国务院“WTO工作小组”和各省、市等地方WTO机构的作用，认真分析中国农业面临的新形势，做到把遵守WTO规则和运用WTO规则结合起来，把扩大开放与维护国家安全结合起来，实现在开放中发展、在发展中保护。
1、加大政策支持，努力扩大出口。加大政策性支持力度，参照国家鼓励高新技术产品出口的政策，为农产品出口提供政策性金融支持；按照出口退税新帐不欠的原则，及时审批农产品出口退税；运用中央外贸发展基金中已安排的农产品出口促进专项资金，并在出口品牌发展资金、中小企业国际市场开拓资金使用上，优先支持优势农产品出口；借鉴欧盟等国通行做法，将农产品进口关税收入的20—30%作为促进农产品出口的专项基金。
2、发挥比较优势，合理调控进口。将农产品进出口从调剂国内市场余缺转变为面向世界大市场实现供求平衡，进一步做好以国营贸易、关税配额为主的进口管理体系和农业产业安全保障体系建设，建立和完善大宗农产品进口监测与产业损害预警系统和快速反应机制，确保国家粮食安全；在不危及粮食安全前提下，扩大粮食等土地密集型农产品进口和水产品、果菜等劳动密集型农产品出口，减少土地和水资源负担，化解化肥、农药使用对环境造成的压力，更好地发挥比较优势；深入研究反倾销、反补贴、保障措施等贸易救济措施，以及可供我利用的进口政策、标准、检验、标签和认证、知识产权保护等贸易壁垒做法，提出符合世贸组织规则的、切实可行的保护性政策措施。
3、提高自身质量，注重练好内功。目前中国农产品出口面临的状况虽然和部分进口国故意设置贸易壁垒有关，但我自身存在的生态环境恶化、标准化生产水平低、疫病疫情和农兽药残留超标等质量安全问题也不容忽视。据统计，中国目前2000多个食品标准中，涉及安全标准的只有500多个，而欧洲仅对农药残留的标准就有15700多个。在下一步工作中，应逐步实施动植物病虫害区域化管理，加强无规定动物疫病示范区建设，切实提高动植物卫生水平；加强农产品标准化研究，推进标准化生产；加强与国际认证、认可相关组织的技术交流与合作，推进我国农产品、食品认证的国际互认工作，完善农产品种植、养殖履历和质量可追溯体系，加快出口农产品检验检测、安全监测体系和农业生态环境检验检测中心建设，通过提高产品质量，提升中国农产品的国际竞争力。
4、深入研究规则，妥善应对摩擦。农产品贸易争端和摩擦的不断产生，是一种常态，要保持平常心态理性看待，通过加强双边或多边贸易谈判，在WTO框架下通过加强合作与磋商，冷静地加以解决。对外，要深入研究WTO基本原则和TBT、SPS协定的具体规定，从保护目的是否合理、保护水平是否适度、保护程序是否透明、保护措施是否符合非歧视性和国民待遇原则等各个方面认真研究，积极应对。对内，要围绕国际先进标准改进产品，尽快实现与国际技术法规和标准体系的对接。同时，加快建立符合世界规范的、中国自己的贸易技术壁垒体系，有效应对国外对我产品设置各种歧视性技术规定。
5、享受入世权利，加大支持力度。《WTO协议》中我国可以使用的支持农业措施包括：所有“绿箱”政策措施；发展中国家免于削减的三项措施，即普惠性的投资补贴、低收入或资源贫乏地区的农业投入补贴和停种非法麻醉作物补贴；国内支持中的微量许可、“蓝箱”措施以及反映在减让表中的直接支付等。目前，WTO规则允许的12项“绿箱”措施中，我国尚有６项是空白；按照人世谈判允许的8.5%补贴上限，中国还有较大的投入增长空间。有关部门要加强研究，积极探索财政直接补贴与农业保险相结合的农业保障制度。进一步完善补贴办法，用好WTO“微量允许”、“绿箱”补贴权利，采取对农民直接补贴等“黄箱”措施，增加农业国内支持总量。
6、积极参与谈判，推动公平贸易。充分发挥作为发展中大国的作用，在积极促进公平合理国际贸易规则建立的基础上，最大限度地争取对我有利的谈判结果。要促使发达国家进一步削减乃至取消国内农业补贴和出口补贴，将我国粮食等关系国家安全、农村就业和农民增收的重点农产品作为发展中国家的特殊产品免予减让承诺，为我国“三农”问题的解决争取一个公平、合理的国际经济环境。
