——基层招标投标运行模式初探
考虑到机构编制及政府职能与效率问题，以及招标管理与操作的专业性连续性要求，在基层，与其成立专门机构来操作，不如成立专门机构来管理，只要管理到位，谁来操作并不重要。因此，实行“专业化监督，市场化运作”的运行模式更符合基层的实际。
当前的问题
众所周知，现行的招标投标实行的是分行业管理的体制，这一体制在基层运行过程中存在的主要弊端是：
大面积职能交叉，多头管理，责任不落实。按《政府采购法》的规定，政府投资的水利、交通、市政、房屋建筑工程项目属政府采购范围，财政部门是管理的主管部门，但按行业规定，各行政主管部门负责本行业内或本产业的招标投标管理工作。各类工程项目一般占80%以上的份额，从而使相关部门在工程建设招标管理上形成了大面积的职能交叉，也增加了工作中的矛盾。如，行政事业单位的房屋建筑，按建设部规定要向建设部门备案、按计划部门规定要向项目审批部门备案、按政府采购的规定还要向财政部门备案。酷似过去的国有企业，谁都管，谁都只管其中一部分，都有责任，实际是都没有责任。
“老子”管“儿子”，没有制约机制。各行业在招标管理政出多门，各自一套，集招标管理、招标操作、项目建设管理、质量验收、审核付款于一身，都在一个系统内搞“体内循环”，设计、监理等企业也是形式上的分离，没有形成外部的有效制约。最典型的是去年焦点访谈报道的，由国家审计署查出的荆州长江界碑的假工程案，就是没有外部的有效制约，在一个系统内由“老子”操纵的结果。
管理主体缺位，管理的专业性、连续性较差。在市县基层，建设、水利、交通、卫生及国资、土地等所成立的招标或拍卖管理机构都是虚设的挂靠机构，其人员也都是兼任。各行业主管部门在日常管理中，没有专门的从事招标管理的常设机构或专门人员，常造成日常管理主体事实上的缺位、管理的专业性连续性较差、管理的层面较低力度弱化、不能形成统一的管理合力。
管理脱节，没有实行项目的全程监管。招标的项目管理是从项目的资金预算、委托招标直到招标后的合同验收、资金支付、会计核算的全过程管理，每个环节都十分重要，如果没有一个机构对每个环节进行全面管理，就会造成招标与后续管理脱节。现在存在的大量的中标方案与实际建设方案不一致、施工中大幅增加工程预算“低中（标）高结（算）”、挂靠投标中标后随意变更项目班子等现象就是管理脱节或管理不到位的例证。
现实的选择
目前，与招标投标和政府采购有关的机构有三种：管理机构、代理机构、服务机构。不同模式的管理机构（分散与集中）与不同性质的执行机构（官办、中介或业主）的组合，行成了不同的运行模式。选择什么样的运行模式，应本着职能整合、责任落实、效率提高、管理到位和有利项目全程管理的基本原则。
专业化监管———是从管理层面而言，就是把招标投标相关的管理职能统一授予或委托给一个独立的政府机构集中进行日常管理和监督，负责规则制定、备案监督、后续检查、违规处理等，为了与现行分行业管理的体制相一致，可以实行“综合执法，分口处理”。
市场化运作———是从操作层面而言，就是将大型或复杂项目通过招标方式委托中标中介代理机构执行，一般项目，如金额不大的小型维修、装修、改造类项目等则由业主在管理机构的指导下自行招标。需要注意的是，对中介机构要通过定期（一年或二年）招标，综合考虑执业人数、人员结构、费用优惠、资质等级、执业质量等基础上择优选定。
各自的优势
专业化监管具有以下优点：
有利于解决多头管理的问题并形成有效的外部制约。集中管理，一家备案，可以有效解决各相关行政主管部门在工程管理上形成的大面积的职能交叉，有利于明确责任。对招标中报建、备案监管、开标评标、验收申报等手续环节集中管理后，能更有效地方便办事，提高效率。可以形成有效的外部制约，也有利于解决各行业主管理部门在招标管理上的各自一套，避免部门行政长官非法干预招标工作及项目建设管理工作。
管理的专业性和连续性更强。在县（市）基层，多数行业主管部门都没有招标管理的专职机构和专门人员，因此，集中管理，有专门的机构和固定的人员，有利于工作的连续性和系统性，有利于强化工作责任心，有利于项目的全程管理。
符合管办分离的要求。管办分离是指职能分离，而不是指政府必须成立代理执行机构，《政府采购法》关于集中采购机构的设置也是选择性规定，不是强制性规定。2003年国务院办公厅转发财政部《关于全面推进政府采购制度改革意见的通知》中，明确指出“对不设置集中采购机构的，要因地制宜，积极探索提高政府采购资金效益的有效途径和办法”。政府不设置集中采购机构同样符合法律规定和管办分离的要求。
市场化运作具有以下优点：
更符合政府的职能定位。市场经济下，经济调节与市场监管是政府的主要职能之一，政府对招标投标这类经济事项的监管则是通过备案方式来实现的。招标投标的操作是一种市场行为，如果由政府成立独立的机构来完成则与政府职能的内在要求不相符。市场能办好的，就应该由市场去完成，这样更符合政府精减效能的原则。
中介机构操作更具专业性和竞争性。由于项目的多样性（房屋、水利、道路、装饰、货物等）和专业性，以及受政府机构编制与人员成本的制约不可能大量增加各类专业人员，使得政府成立一个执行机构很难完成繁杂的招标工作。如果不同性质的项目由不同行业的招标代理中介机构操作，可能更熟悉，更专业，更细致，效果可能也更好。同时，通过竞争方式选择中介机构，有利于发挥市场竞争优势，合理利用社会资源，提高招标和采购效率。
一般项目由单位自行操作可以减少阻力，同时节省成本。简单或一般通用项目由业主或招标人在管理机构的监督下按要求自行操作，可以调动单位参与的积极性，减少工作中的矛盾和阻力，同时，由于节省了委托费用，提高了资金的使用效益。
（作者：罗小兰 陈忠生，作者单位：湖北宜昌市夷陵区公共资源交易中心）
