涉案的美国补贴措施
本案主要涉及美国对棉花的补贴，但针对美国出口信贷担保措施的主张，不限于棉花，包括所有该措施适用的农产品。
《1949年农业法案》和《1938年农业调整法案》是美国关于农产品价格支持及收入支持的基本法律规定。此外，美国国会每隔几年颁布一项农业法案，对《1949年农业法案》进行部分修订，适用于未来几年的农业支持。本案措施涉及的两个法案分别是《1996年联邦农业进步和改革法案》（FARI法案，适用于1996-2002年）、《2002年农业安全及农业投资法案》（FSRI法案，适用于2002-2007年）。
本案起诉方设立专家组的请求中，共涉及10项美国陆地棉花支持措施。
1.销售贷款项目(MLP)对棉花提供的销售贷款项目支付始于1986年，经随后的几次农业法案，包括FARI和FSRI法案，延续至今。美国政府通过该项目向棉花生产者提供无追索贷款，贷款价格为每磅0.52美分左右，以棉花预期收获为抵押。这种贷款可弥补生产者的生产成本，使生产者不必一定在收获时低价出售农产品。在贷款到期时，偿还价格是“经调整的世界市场价格”与“原贷款价格加利息”中较低者。
2.使用者销售支付(step2)使用者销售支付是自1990年以来专为棉花设计的补贴项目，基本功能是补贴较高国内市场价格和较低国际市场价格之间的差价，使美国产棉花在国际市场上有竞争力，也可为国内市场所接受。根据FSRI法案，美国产棉花的国内使用者和出口商凭购买记录，在美国输北欧棉花报价连续4周超过北欧价格，而经调整的世界价格不超过销售贷款价格134%时，可获得差价补贴。
3.生产灵活性合同支付(PFC)生产灵活性合同支付根据1996年FAIR法案设立。1996年至2002年生产者可基于7种农产品（包括棉花）的基期种植面积和产量获得补贴。美国政府每一财年给棉花划拨一定的补贴额，据此确定每磅的补贴额。生产者在基期种植面积上可选择种植任何农作物，只是如果种植水果和蔬菜，补贴将全部或部分取消。除此之外，该支付与种植的作物和产量无关。
4.直接支付(DP)直接支付根据2002年FSRI法案设立，2002年至2007年生产者可基于9种农产品（生产灵活性合同支付下的7种加上大豆和油菜籽）的基期种植面积和产量获得补贴。补贴额与农产品的价格无关，由法律确定为每磅6.67美分。直接支付作为生产灵活性合同支付的延续，但允许生产者选择计算基期种植面积的方式，其他限制条件不变。
5.市场损失资助支付(MLA)市场损失资助支付是在1998年至2001年间，根据单独立法向生产者提供的临时紧急和辅助补贴，以弥补低价造成的损失。该支付只适用于根据生产灵活性合同支付接受补贴者。
6.反周期支付(CCP)反周期支付由2002年FSRI法案设立，获得补贴的种植要求与直接支付相同。补贴额为“有效价格”与每磅72.4美分“目标价格”之间的差额。市场价格与目标价格的差价由直接支付、反周期支付和贷款价格来弥补。
7.作物保险支付(crop insurance payments)
美国政府根据《联邦作物保险法案》，为农产品生产者因自然灾害和市场波动造成的收入损失支付保险。部分保险费由联邦作物保险公司支付。《2000年农业风险保护法》（ARP法案）提高了联邦作物保险公司支付的保险费比例。
8.棉花籽支付(cottonseed payments)
棉花籽支付适用于美国产棉花籽的首轮加工商，由其与棉花籽生产者分享。
9.出口信贷担保项目美国农业部通过政府所有的“农产品信贷公司”提供出口信贷担保，以增加农产品出口。目前有3种担保项目：一是一般销售管理102项目(GSM102)，适用于90天至3年的出口信贷；二是一般销售管理103项目(GSM103)，适用于3-10年的出口信贷；三是供应商信贷担保项目(SCGP)，适用于不超过180天的出口信贷。每财年“农产品信贷公司”可提供不超过55亿美元的信贷担保。当出口销售合同确定后，出口商应在实际出口前向“农产品信贷公司”申请收款担保。“农产品信贷公司”不提供融资，为外国银行开立的信用证或进口商提供的本票提供收款担保。
10.2000年ETI法案下的出口补贴
设立专家组的请求中涉及的措施还包括美国在《2000年国外销售公司法案废除和域外收入排除法案》（ETI法案）下，向棉花出口商提供的出口补贴。而在之前的争端解决案件中，该法案已被认定违反出口补贴义务。
巴西的主要主张
巴西认为：1999年以来美国对棉花提供的国内支持不符合《农业协定》第13条b款的条件，不能免于针对可诉补贴的行动。美国对棉花提供的出口补贴不符合《农业协定》第13条c款的条件，不能免于针对出口补贴和可诉补贴的行动。美国的使用者销售支付、出口信贷担保和ETI法案下的补贴违反了《农业协定》有关出口补贴的纪律，也违反了《补贴协定》和GATT1994第16条有关出口补贴的纪律。美国对棉花的国内支持违反了《补贴协定》第5条和第6条，严重侵害了巴西的利益。
本案涉及的主要WTO规则及法律问题
（一）“和平条款”———门槛问题为避免《农业协定》于1995年实施后，出现大量有关农产品国内支持和出口补贴方面的争端，《农业协定》第13条要求成员在采取针对农产品补贴的反补贴措施、争端解决方面予以适当的“克制”（duerestraint），被称为“和平条款”。
“和平条款”的有效期是9年，至2003年12月31日终止。本案专家组设立于2003年3月18日，“和平条款”尚未终止，因此专家组要解决的首要问题是美国的棉花补贴是否满足“和平条款”规定的条件。如果美国的棉花补贴不能享受“和平条款”的“保护”，则要进一步审查是否违反了《补贴协定》。
本案涉及“和平条款”中的两个问题：第13条a款规定，符合《农业协定》附件2纪律的“绿箱”措施，在反补贴措施中属于不可诉补贴，免于根据GATT1994第16条和《补贴协定》中针对可诉补贴采取的行动。本案中巴西主张：美国作为“绿箱”通报的生产灵活性合同支付和直接支付不符合附件2的规定。最终专家组认定这两项补贴不符合第13条a款，应属于第13条b款所涵盖的非绿箱措施。
第13条b款规定，符合《农业协定》第6条国内支持承诺的措施，包括“蓝箱”直接支付以及微量水平（第6条第4款）之内的国内支持，如果此类措施给予特定商品的支持不超过在1992年销售年度中确定的支持水平，则免于根据GATT1994第16条或《补贴协定》第5、6条所采取的措施。专家组最终认定美国对棉花的国内支持超过1992销售年度水平，不符合第13条b款。在此基础上，专家组将继续审查这些补贴是否造成严重侵害。
（二）“绿箱”纪律的澄清《农业协定》达成后，美国将其生产灵活性合同支付和直接支付作为“绿箱”进行通报。在棉花案中，巴西指责美国的这两项支持计划不符合附件2第6款中关于不挂钩收入支持的纪律，有关种植水果蔬菜的“生产灵活性限制”(production flexibilitylimitations)不符合附件2第6(b)项，允许补贴接受者更新基期种植面临面积(updating of base acreage)不符合附件2第6(a)项。
按照《农业协定》附件2第6(b)项，作为不挂钩的收入支持，要求在任何年度中此类支付的数量不与生产者在基期后任何一年从事的生产的类型或产量相关，如此才能实现“绿箱”补贴不对生产和贸易产生扭曲作用的目标。而美国有关这两项支持计划的法律规定，在合同种植面积上可种植任何农产品，但不得种植蔬菜和水果，否则获得的补贴将被削减或取消。
围绕这种以“部分禁止”(partial ban)形式体现的“生产灵活性限制”是否符合附件2第6(b)项，双方产生分歧。巴西认为，美国的措施限制了补贴接受者生产的类型，效果是使其在基期种植面积上更多地生产特定农产品。美国认为，接受者即使在基期面积上不种植任何作物也可获得补贴，不存在对生产的扭曲，且如果按照巴西的解释，禁止在基期面积上种植非法作物也将违反第6(b)项。
专家组认为，作为不挂钩的收入支持，获得的支持不得与基期后的任何因素相关。附件2第6(b)项不但禁止肯定性要求(positive requirement)，即明确要求接受者种植某种作物才能获得补贴，也禁止否定性要求(negative requirement)，即接受者为获得补贴不得种植某种作物。尽管总体上说，生产灵活性合同支付和直接支付不与生产类型或产量相关，不要求必须种植某种特定作物，但获得的补贴将根据在基期种植面积上种植蔬菜或水果的面积被削减或取消，还是与基期后生产类型相关，不符合第6(b)项的要求，不属于“绿箱”补贴。
对更新基期种植面积问题，专家组根据“司法节制”，在已认定美国两项支持项目不符合绿箱纪律的基础上，未作进一步认定。
（三）给予特定商品的支持(support to a specific commodity)
根据第13条b款，专家组需要比较美国给予棉花的支持是否超过1992销售年度确定水平(grant support to a specific commodity in excessof that decided during the 1992 marketing year)，以确定美国的国内支持是否受“和平条款”的保护。
美国主张只计算给予棉花生产者的“产品特定补贴”(product-specific)，作物保险支付等支持措施不限于棉花，不应计算在内。不挂钩的收入支持不要求生产特定农产品，不应计入。
关于计算给予的补贴额，巴西主张使用实际财政支出计算，或使用《农业协定》附件3有关AMS的计算方法，除deficiency payment外都应该用财政支出计算。美国主张应用支持水平(rate of support)比较，1992销售年度美国的支持水平是每磅72美分，执行期内非绿箱补贴的支持水平是每磅52美分。如果使用AMS方法计算，也应该使用价差法，避免市场价格波动对补贴额计算的影响。
专家组不同意美国的观点，认为第13条b款所说的“给予特定商品（棉花）的支持”包括所有明确规定棉花作为受益产品之一的非绿箱补贴，而且支持水平的方法不能全面反映美国给予棉花的补贴额，每磅72美分也并非1992销售年度确定的支持水平。美国在执行期内为履行AMS削减承诺，通报其国内支持时使用了财政支出额。此外，专家组认为，第13条b款只要求判断给予的补贴是否超过1992销售年度的水平，不需要计算具体超出额。因此，专家组无需决定AMS下哪种方法更适合，两种方法结果是一样的。
专家组将美国的棉花补贴分为4类：与价格挂钩的支持、对农产品加工商的支持、基于基期种植面积的支持和与保险有关的支持。经计算比较，专家组认定美国在执行期内给予棉花的国内支持超过1992销售年度确定的水平（见右表）。
（四）基于价格抑制的严重侵害
因为美国给予棉花的国内支持不受“和平条款”的保护，因此，专家组将继续审查美国的补贴是否违反WTO《补贴与反补贴措施协定》的纪律。
根据《补贴与反补贴措施协定》，起诉方可通过证明存在第6.3条所列一种或多种情况，证明被诉方提供的可诉补贴对其利益造成严重侵害(serious prejudice)，则被诉方应采取适当步骤以消除不利影响或撤销补贴。在本案中巴西主张，美国1999年至2002年销售年度中的棉花补贴严重抑制了世界市场棉花价格，增加了美国在世界棉花市场的份额，对巴西的利益产生了严重侵害，违反了《补贴与反补贴协定》第6.3(c)条、第6.3(d)条和第5(c)条。
专家组审查了1999-2002年世界市场棉花价格趋势，考虑了美国在世界棉花生产和出口中的比重，以及美国棉花补贴的性质，特别是这些补贴是否有明显的抑制价格的影响。专家组认定，美国强制性的与价格挂钩的补贴项目，包括市场销售贷款支付、使用者销售支付、市场损失协助支付和反周期支付与棉花价格抑制有因果关系。此外，专家组还审查了美国提出的其他造成价格抑制的因素，认为不影响其对因果关系的认定。
（五）出口信贷担保与农业出口补贴纪律
巴西主张美国的出口信贷担保项目，规避了农业出口补贴纪律，违反了《农业协定》第10.1条和第8条。专家组以WTO《补贴与反补贴措施协定》附件1出口补贴例示清单中(j)项作为指导原则，审查该计划的保险费率是否足以弥补长期营业成本和计划的亏损，认定美国出口信贷担保计划构成(j)项意义上的出口补贴。因此，专家组认定美国对未列入出口补贴承诺减让表中的农产品提供出口信贷担保，是规避出口补贴义务，违反《农业协定》第10.1条。
美国以第10.2条进行抗辩，主张在成员就出口信贷、出口信贷担保或保险计划达成国际纪律前，农产品出口信贷担保不受出口补贴纪律的约束。专家组拒绝了这一抗辩。
本案的意义和影响
乌拉圭回合后，许多发展中国家对发达国家维持的高额农业补贴表示不满。由于“和平条款”的存在，WTO成员之间一直没有关于农业补贴的争端解决案件。本案及巴西、澳大利亚和泰国诉欧盟糖补贴案(DS265，DS266，DS283)的启动，反映了广大发展中成员要求取消农业出口补贴和实质性削减扭曲贸易的国内支持的立场。
本案是WTO关于农业补贴问题的第一个裁决，在澄清农业补贴规则，推动新一轮农业谈判方面都有深远的影响。
从WTO规则角度而言，本案第一次澄清了“和平条款”的适用，第一次对“绿箱”补贴中不挂钩收入支持的纪律进行了澄清。更重要的是，本案第一次澄清农产品出口信贷及信贷担保是否受农业出口补贴纪律约束，第一次对一成员的可诉补贴是否对另一成员的利益造成“严重侵害”进行了分析和认定。虽然“和平条款”于2003年底终止，本案对“和平条款”适用的澄清对今后的争端案件影响有限。但“和平条款”终止后，发展中成员可以更好地利用WTO争端解决机制，迫使发达国家严格履行其削减农业补贴的义务，为发展中国家的农产品出口创造一个公平的贸易环境。因此，本案对绿箱纪律的澄清和如何认定可诉补贴造成严重侵害的裁决将对今后的农业争端案件产生深远的影响。
本案专家组对农产品出口信贷担保应受目前农业出口补贴纪律约束的裁决，引起关注乃至争议。这一裁决也对新一轮农业谈判产生了很大影响。
2001年的多哈第四次WTO部长会议确立了新一轮农业谈判的目标：要改进市场准入条件，削减和逐步取消所有出口补贴，实质性削减产生贸易扭曲的国内支持。尽管各成员在谈判之初均雄心勃勃，最终还是由于涉及重大利益，未如期就谈判模式达成共识。正是农业谈判领域的严重分歧导致2003年9月坎昆部长会议的失败。可以说，WTO新一轮谈判的进展很大程度上取决于农业谈判领域能否取得突破。
在坎昆会议前夕，棉花问题成为农业谈判，甚至整个新一轮谈判的关注点。贝宁、布基纳法索、乍得和马里4个非洲产棉国提出在棉花领域率先实现贸易自由化的提案，强调必须减少富国对棉花的补贴。由于各成员在农业补贴问题上存在重大利益分歧，使得农业谈判困难重重。
本案对农产品出口补贴和“绿箱”补贴纪律的澄清，促使WTO成员就包括出口竞争问题在内的农业谈判模式达成一致。广大发展中成员在新一轮谈判中强烈要求取消农业出口补贴和实质性削减扭曲贸易的国内支持。外部压力加上国内改革的呼声，使欧盟和美国最终同意：在一定的期限内取消出口补贴和还款期在180天以上的出口信贷、出口信贷担保及保险，削减包括“黄箱补贴”和“蓝箱补贴”在内的国内支持。
鉴于本案裁决对美国农业支持体系的重大影响，2004年10月18日美国提交上诉通知，就专家组的裁决提出全面上诉，包括专家组对“和平条款”、“绿箱”纪律、出口补贴纪律和可诉补贴造成影响的解释和裁决。
目前上诉程序正在进行，上诉机构预计将于2005年3月作出裁决。WTO成员正密切关注本案的进展和可能产生的影响。
此外，值得注意的是，本案专家组按照WTO《补贴与反补贴措施协定》第4条的规定，要求美国最迟于2005年7月1日前撤销禁止性补贴。根据2004年7月底WTO成员达成的新一轮谈判框架协议，取消农业出口补贴的时间还需要谈判。因此，专家组的这一裁决如果得到上诉机构的支持，也将对下一步取消出口补贴期限的谈判产生影响。
巴西诉美国棉花补贴案无疑是WTO争端解决中一个极其重要的案件，对成员制定农业补贴政策有很大的参考价值，值得我们密切跟踪、仔细研究。
作者：李詠箑
