在国内的民航主管部门、航空公司先后成为被告，旅客与航空公司动辄因航班延误而剑拔弩张的时候，1999年签署的国际民航组织《蒙特利尔公约》(下称《公约》)，于今年7月31日起在我国生效。根据《公约》，国际航空旅客伤亡赔偿限额在航空公司免责的情况下提升至约13.5万美元(约合人民币110万元)。而民航总局有关负责人同时表示，该公约只适用于国际航空运输，国内航空旅客无法适用上述权限。
人们不免要问：在国际公约提高了赔偿数(限)额后，国内航空旅客的权益如何保护？国内法将对此作出怎样的回应？
公约五大规定保旅客权益
用以规范国际航空运输的《公约》，在保护航空旅客权益方面也作出了一系列明确规定：1.通过“双梯度责任制度”提高赔偿金额
在旅客伤亡赔偿方面，《公约》以10万特别提款权(即“special drawing rights”，简写为SDR，约合13.5万美元)为界，分两个层次作出规定：对于不超过10万SDR的索赔，只要旅客能举证证明，航空公司就应该承担，除非是由于旅客本人的过错造成航空事故，而这种情况比较罕见；对于超过10万SDR的部分，除非航空公司能证明自己没有过错或者完全是由于第三人的过错造成的(即举证责任倒置)，否则就不能免除责任，依然要作出赔偿。这就是“双梯度责任”，《公约》据此建立起了一种接近于无限额赔偿的制度。
根据这种制度，不同国家的旅客或同一国家的不同旅客实际获得的赔偿额将会不同。因为在发生伤亡的情况下，需要当事人举证证明自己所受的实际损失，而这种损失与旅客所在国家的收入水平以及旅客受伤害程度有很大关系，不同的旅客会有所差别。在美国，空难赔偿是按受害者本人一生中可能获得的收入来赔付的，不同当事人得到的赔偿非常悬殊，从几十万到几百万美元不等；日本对赔偿金额的计算同时考虑了受害者的损伤程度、年龄、职业、正常收入情况、家庭负担及余生收入上涨等综合因素；而我国则要考虑伤残或死亡补偿费、医疗费、护理费、误工费、被抚养人生活费、交通费等。
2.明确航班延误的赔偿限额《公约》在处理航班延误问题上的一个亮点是，具体规定了对于旅客延误的赔偿限额，即4150SDR(约合5000美元)：旅客的实际损失如果小于该限额，则按实际损失赔偿；如果大于该限额，则超出的部分不予赔偿。当然，并不是说一发生延误，航空公司就要赔偿4150SDR，《公约》中对此规定了一些限制条件。
3.要求先行付款航空事故往往令受害人在经济上处于窘迫境地。为此，《公约》规定航空公司“应不迟延地”向受害人支付一定数额的钱款，以满足其经济方面的需求。但前提条件是航空公司所在国的国内法有这样的规定。而目前我国的民航法还没有这样的规定。
4.可在旅客“主要且永久居所”所在地的国家起诉索赔
所谓的“主要且永久居所”，实际上就是旅客的惯常居住地。对于因旅客伤亡而产生的损失，旅客或其家属在其惯常居住地起诉，与到外国起诉相比，无疑要便利得多。
5.对赔偿限额定期审查、更新《公约》引入了责任限额的更新机制，规定对赔偿限额每5年进行一次复审，并根据复审结果作出修订。这就使赔偿金额与社会经济发展水平相适应，维护了旅客的利益。
当务之急：制定新规定
当国际航空旅客的伤亡赔偿依据《公约》而提高到近110万元时，国内航空的赔偿限额还维持在12年前国务院第132号令规定的7万元。面对如此悬殊的差距，各种疑问纷至沓来也就在情理之中了：同样是航空运输，为什么国际运输的赔偿额可以高过百万元，而国内运输却只有区区几万元？为什么不能提高国内运输的赔偿限额？我国的航空旅客损害赔偿制度如何与国际接轨？
其实，在1993年之前，我国对空难赔偿额度曾进行过多次修订：1951年到1981年的30年间，一直是1500元，没有任何变化；从1982年开始则不断提升，从当年的5000元到1988年的8000元，再到1989年的2万元，直至1993年达到7万元。但此后的12年里，却未作任何修订。而这12年，正是我国社会经济发生急剧变革，居民生活水平有了极大提高的时期。
法律规定的不变与社会生活的巨变发生了严重冲突。最典型的事例就是：2004年东航“11·21”包头空难发生之后，上海遇难者陈苏阳的家属于2005年3月状告民航主管部门行政不作为，称其不履行民航法第128条规定的立法义务，没有制定有关国内航空运输承运人赔偿限额的规定。虽然此案最终被法院以不属于行政诉讼的受理范
围为由驳回，但它的意义不可谓不大。实际上，2002年发生的大连“5·7”空难，就已将这一问题提了出来。尽管有关方面在处理这次空难时，考虑了消费价格总指数的变动因素，提高了赔偿额，但毕竟只是一种变通做法，并没有法律上的依据。所以最终还是备受质疑，个别遇难者家属甚至拒绝接受赔偿。
遗憾的是，在大连空难发生后的3年时间内，相关的规定依然没有作出修订，以至于在处理包头空难时还是只能套用大连空难的做法，但处理起来更加困难。
严重滞后的法律规定与实践发生的激烈碰撞，以及国际公约的最新发展，都在提醒我们：制定新的国内航空运输损害赔偿规定，已是刻不容缓。
两个关键点和难点
无论是修订国务院第132号令，还是制定新的国内航空运输损害赔偿规定，赔偿限额和航班延误都是两个关键的问题，也是难点所在。
国内旅客人身伤亡的赔偿责任限额是政府、航空公司、旅客关注的焦点，有关方面也确实正在考虑制定新的航空运输损害赔偿规定，但他们面临的问题是：是继续维持限额赔偿，还是借鉴《公约》建立双梯度责任制度？如果是前者，则既与世界航空运输的立法潮流相悖，也不利于保护国内旅客的利益。因此，借鉴《公约》的规定，建立国内航空运输的双梯度责任制度，应该成为我们的选择。可具体到赔偿数额来说，是将《公约》规定的10万SDR原封不动地搬过来，还是重新确定一个新的数额？这依然是一个难点。
航班延误，是国内航空客运存在的老大难问题。而因此导致的旅客为了索赔而占机、霸机的事件，也是层出不穷。究其原因，除了航空公司服务不到位、少数旅客非理性及其他一些特殊情况外，相关制度的缺失或缺陷，不能不说是其中最主要的因素。
就《公约》本身来看，其虽然规定旅客因航班延误而产生的损失应由航空公司承担责任，并确定了4150SDR的赔偿限额，但并没有在法律上明确延误的定义，而是将这一问题交由各国国内法去解决。
在我国民航法中，相应的规定也只是一句原则性的话：“航空公司对旅客在航空运输中因延误而产生的损失承担责任。”但这个原则性规定并没有在相关的行政法规中具体化，因而就在具体实践引发了诸多问题。例如，有航班稍一发生迟延，哪怕只比预定起飞时间晚半小时，一些旅客也会要求航空公司赔偿；即使延误原因消除后，有的旅客仍会拒绝登机，非得等到延误4个小时后再登机，为的是“创造条件”来向航空公司索赔。这种制度上的缺陷，可能导致两个结果：一是诱发旅客“非理性维权”；二是干扰正常的航空运输秩序，给航空公司造成较大的损失。
基于此，就有必要明确什么是法律意义上的延误，确定航空公司对于那些原因导致的延误应该或者不必承担责任，并借鉴《公约》的做法，规定延误赔偿的限额。同时，也要确定旅客对自己因延误所受损失应负的举证责任，而这些损失应是能以金钱计算的实际损失；如果不能证明，则不予赔偿。
可当我们要作出一些具体规定时，又可能遇到许多难点：其一，如何界定延误？比预定起飞时间晚多少才构成延误？其二，赔偿限额定为多少？完全照搬《公约》的4150SDR？显然不太现实，因为与国情不符。那么，定为1000元，还是3000元？这都需要综合各方面情况来确定。
但是，不管怎样，航班延误的问题都不容回避，必须在法律上给予明确回应。（作者 董念清 中国民航管理干部学院副教授）
