李克杰
交通部2007年继续征收养路费的消息，在社会上再次引起轩然大波。10月30日，中国青年政治学院副教授、北京展达律师事务所律师周泽，以公民身份向全国人大法工委法规备案审查室用特快专递的方式递交了一份法规审查建议书，要求审查养路费征收法规、规章违法问题，并撤销现行养路费征收法规、规章。(10月31日《中国青年报》)
笔者同意周泽先生关于征收养路费违法的判断，支持其上书全国人大建议问责养路费的做法。而笔者在分析养路费违法征收的形成原因和根源时却发现，养路费问题的形成，除了部门利益作祟、怠于履行法定义务之外，我国相关立法方面的缺陷也是重要原因。
1999年修订的《公路法》规定，“国家采用依法征税的办法筹集公路养护资金，具体实施办法和步骤由国务院规定。”这个条款有两层基本含义：一是明确肯定了国家采用依法征税的办法筹集公路养护资金，与修订前的规定相比，收取养路费筹集资金的方式被明令废止。继续征收养路费违法的结论正是由此得出的；二是法律将征税的具体实施办法和步骤的决定权授给了国务院。从立法意图来看，它要求国务院应尽快制定出相应的征税实施办法和步骤，来全面实施法律，将修订条款落到实处。然而，时过整整7年，国务院竟然没有制定出以征税方式筹集公路养护资金的办法和规定，以至于养路费违法征收了7年，且仍有继续违法征收的迹象。
那么，为什么会出现此类情况呢？笔者认为，问题出在1999年《公路法》修订案中的授权规定上。因为在这个授权规定中，要求十分不明，特别是被授权机关应当在多长时间内订出实施办法并没有任何限制，更缺乏怠于立法问责的相关内容，使得被授权立法机关的自由裁量权过大。这个缺陷不仅《公路法》明显存在，即使2000年制定的《立法法》这一专门规范立法活动的基本法律也没有相关的限制性规定。
从立法角度讲，全国人大及其常委会在制定某项具体法律时，由于法律本身的地位较高，而需要规范的事项又有层次性，因此一部法律不可能就某个方面的全部事项都作出明确具体的规定，较低层次的事项或者本身属于国务院或地方立法机关职权范围内的事项，法律往往采用条文授权立法的方式，将某项具体事务的立法权授予国务院或地方立法机关。《公路法》的上述规定就是法律通过条文授权立法的典型。另如，《民航法》规定的“国内航空运输承运人的赔偿责任限额由国务院民用航空主管部门制定，报国务院批准后公布执行”，《铁路法》规定的“发生铁路交通事故，铁路运输企业应当依照国务院和国务院有关主管部门关于事故调查处理的规定办理”等，均属此类规定。但由于《立法法》和具体法律对授权立法的要求和相关限制阙如，致使许多应该及时制定的法规规章严重滞后。除了公路费改税办法迟延7年之多外，《民航法》涉及的旅客赔偿责任限额规定在该法实施9年后仍没有修订过，《铁路法》涉及的相关规定更是十二、三年前甚至是二十七年前的老规定。类似法律正式实施后，配套法规规章迟迟不能出台，最终影响法律实施状况的情况不胜枚举。
看来，要彻底消除违法执法、违法收费，以及配套法规规章陈旧、修订滞后，单纯依靠公众进行个案上书和舆论督促是远远不够的，必须采取釜底抽薪之策，即通过完善《立法法》的方式，加强对各种授权立法的规范和约束，规定实施性立法和执行性立法的立法期限，明确相关机关怠于立法的责任，即使由于社会条件不成熟无法落实时，也应当要求相关机关及时向授权机关报告情况，取得授权机关批准后才可以迟延作出规定，否则就应当承担相应的法律责任。
