一、为什么要有选择地扶持具备潜在国际竞争优势并符合新型工业化方向的重点出口产业？
之所以提出要有选择地扶持具备潜在国际竞争优势并符合新型工业化方向的重点出口产业，归根结底是追求动态比较优势的贸易战略取向的具体体现。
中国对外贸易战略取向是决策部门和经济理论界长期争论的问题，分歧的焦点主要在于贸易战略的理论基础，即如何对待和运用比较优势理论。以林毅夫等人为代表的一方主张比较优势发展战略，其实质是主张以静态的比较优势（即现时的比较优势）为标准开展国际分工，实现经济发展。而我们主张根据动态的比较优势标准选择重点发展的产业，开展国际分工，以便实现更快的经济增长和更有利于我国的国际经贸利益分配格局。这一主张基于以下理论推导和事实：
首先，比较优势产品特别是劳动密集型产品出口的收益不可能长期化，如果片面奉行基于静态比较优势的自由贸易战略，把目前我国具有静态比较优势的劳动密集型产业作为主导产业大力发展，放弃扶持我国目前尚不具备静态比较优势的资本和技术密集型产业发展，我国对外贸易（尤其是出口贸易）将丧失持续发展的空间，因为社会消费结构升级和生产结构升级的趋势导致劳动密集型产品的需求比重不断下降，而资本和技术密集型产品的需求比重不断上升。
其次，片面发展我国当前具有静态比较优势的劳动密集型出口产业已经给我国经济和社会生活带来了巨大的负作用。由于上述出口产业门槛较低且更多地依靠价格竞争占领市场，这一策略导致我国与其他发展中国家之间、国内各个地区之间为了赢得成本优势而陷入财政倾销、环境倾销和劳工权利倾销的恶性竞争之中，这种恶性竞争中的“胜利者”实际上也陷入了出口“贫困化增长”的泥潭，又集体沦为国际贸易保护主义的打击对象，迄今我国已经连续8年成为全世界反倾销头号目标国。尤其突出的是，在这种策略下，工资水平低下必然被视为有助于增强价格竞争力的“优势”，为了维护这种“优势”，我国许多地方政府甚至不惜动用政府强制性权力，致使我国广东等华南沿海省份20年来打工者工资水平几乎没有提高。这种局面一方面限制了我国国内消费需求的扩大，使得我国无法充分发掘国内消费需求巨大这一潜在优势而不得不片面依赖投资拉动经济增长，[1]危及我国经济的持续发展；另一方面严重损害了政府在国内外的形象，导致民众与政府离心离德，对国内长治久安形成了巨大的威胁。扭转这种现象，已经刻不容缓。
第三，资本和技术密集型产业及其市场具有两大特征，即不完全竞争和规模经济，由此产生了利润转移和外部经济现象，战略性贸易政策理论对此作了充分的阐述。通过扶持符合一定标准的重点出口产业，一国可以获得利润转移，克服因外部经济而造成的研究开发投资不足等弊端，从而提高对外贸易的效益和经济增长实绩，有效提升产业结构。
利润转移论指的是在寡头竞争的国际市场上，存在着因产品价格高于边际成本而形成的租金或超额垄断利润。一国政府可以通过对出口或进口的贸易干预，影响本国企业及其国外竞争者的行为，改变国际竞争格局，从国外寡头厂商抽取租金或向本国企业转移利润，达到增加本国净福利、促进本国企业和产业发展的目的。利润转移论包括战略性出口政策、进口政策和以进口保护促进出口的政策。战略性出口政策的核心内容，是以出口补贴支持本国寡头厂商扩大国际市场份额。在与国外寡头厂商进行双头竞争的国际市场上，政府通过对国内厂商提供出口补贴，可使其降低边际成本，提高在国际市场的销售份额和利润，同时减少国外厂商的市场份额和利润；由此带来的本国厂商的利润增加可以超过政府的补贴支出，从而使本国的国民净福利上升。战略性进口政策的核心内容，是用关税抽取外国寡头厂商的垄断利润。对于不完全竞争产品（几乎所有资本和技术密集型产业都属于不完全竞争产品）来说，由于产品价格高于边际成本，进口国等于向出口国支付了租金或垄断利润，而关税可以用于向国外垄断厂商抽取租金；当存在着本国厂商进入的潜在可能性时，这将使国外厂商的行为受到一定约束；如果本国和国外厂商都属于寡头厂商，对国外出口厂商征收关税就更容易被其部分吸收，这将导致垄断利润的部分转移，从而增加本国的净福利。以进口保护促进出口的政策，则主要是指通过国内市场保护使本国厂商获得规模优势，进而扩大在国内外市场（主要是没有保护的国外市场）的份额。对于规模经济效应显著的产业而言，对本国市场的保护可以使本国厂商在国内市场的地位相对稳定，使国内厂商获得一种相对于外国厂商的规模优势，由此降低生产的边际成本，同时使外国厂商在保护市场上的销售量下降而边际成本上升；国内外厂商边际成本的反向变化将导致它们分别调整国内外市场的销量，本国厂商的产量将进一步扩张，外国厂商的产量将进一步减少，从而再次对两国厂商的边际成本产生相反的影响。这种从产量到边际成本的不断循环和调整过程，将使进口保护成为促进出口的重要机制。
外部经济包括技术性外部经济和收益性外部经济，前者指厂商通过同一产业或相关产业中其他厂商的技术外溢获得技术和知识，后者指厂商从同一产业或相关产业厂商的集聚中获得市场规模效应（包括获得便利而低价的原材料、中间产品、技术工人、专业化服务等），两者都能使厂商提高生产率和降低成本，也正是这两者的存在使得政府有必要进行干预。
就技术性外部经济而言，在研究开发投入强度大的产业（一般为技术密集型产业，特别是高技术产业）中，技术外溢效应使厂商不可能获得研究开发投资的全部收益，由此导致的私人投资不足使这些产业不能发展到充分满足社会需求的最优状态，因而需要贸易政策的扶持。如果政府采取保护或补贴的政策，将能够促进这些产业的发展，并增加国民福利；而外国政府对这些部门的支持和保护，可能使本国丧失或减少这些有益的技术外溢，因此本国必须采取对应或反击的行动。由于这些包括高技术产业在内的技术密集型产业对国家利益来说具有战略性意义，政府的积极干预政策对于本国产业的国际竞争具有战略性作用。
就收益性外部经济而言，一国产业规模的大小反映了厂商所获得的市场规模效应（相当于产业集聚效应）的大小，产业规模大的国家的厂商将具有较高的收益性外部经济，产业规模小的国家的厂商因而在国际竞争中处于不利地位。如果一个国家中处于发展初期、规模较小的产业属于战略性产业，政府可以通过保护和扶持的贸易政策，支持这些产业的厂商扩张产量，提高产业的市场规模效应和厂商的收益性外部经济，从而促进这些产业较快地增强国际竞争力。
与保护幼稚产业的贸易政策以国内市场为导向和作为进口替代手段的政策倾向不同，扶持战略性产业的贸易政策以国内市场为基础、以扩大出口和提高国际市场份额为目标，是一种以国际市场为导向的、作为出口促进手段的贸易政策。加入WTO 后，中国在制定战略性进口政策方面受到了明显限制，但在战略性出口政策、以进口保护促进出口政策，以及改变外部经济的贸易政策方面，仍有一定的运作空间。由于我国是一个建立了相对完整工业体系且国内市场广大的国家，我国在实行战略性出口政策方面比一般的发展中国家具有优势，因为一般的发展中国家受限于国内经济规模，战略性贸易政策主要倾向于从国外汲取租金，支持本国企业采取战略行动的政策处于次要地位；中国这样一个工业化水平较高的大国则有条件通过战略性贸易政策支持大型企业（集团）提高出口竞争力，扩大国际市场份额，以促进战略性产业，尤其是具有战略意义的技术密集型产业的发展。
第四，成功实现经济赶超目标的国家和地区几乎都是依靠动态比较优势战略取得成功的。迄今唯一遵循静态比较优势战略实现长期持续经济与社会发展的国家是澳大利亚，但该国不仅地广人稀，资源丰裕，而且属于英帝国/英联邦成员，又与美国有着同文同种的特殊关系，因此不具备可比性。从德国、日本到亚洲四小龙，他们实现工业化的成功更多的也应当归功于违背比较优势的战略。作为幼稚产业保护理论发祥地的德国自不待言，在日本，无论是在明治维新还是在二战之后的经济起飞和高速增长时期，日本所推行的都是违背比较优势的战略。日本明治维新与中国清王朝洋务运动大体同时，日本坚定地推行了“殖产兴业”、“富国强兵”的路线，有选择地发展了一批当时的资本和技术密集型产业；清王朝则与之相反，其后果在甲午战争中暴露无遗。关于二战之后的经济“奇迹”，日本通产省副相在1972年也直言，按照比较优势理论，日本应当把它的未来寄托在那些劳动密集型工业上。但是，通产省决定在日本建立要求密集地使用资本和技术的工业，那些从生产比较成本考虑最不适合日本的工业，如钢铁、石油加工、汽车、飞机、多种工业机器和后来的电子工业，包括电子计算机。[2]在东亚四小龙中，韩国和台湾地区所推行的发展战略也不是比较优势战略，而更多地被认为是违背比较优势的战略。韩国和中国台湾确立了发展工业的优先顺序，并毫不犹豫地采取补贴、贸易限制、行政指导、国有企业，以及信贷分配等一系列干预手段，按照预定目标发展不符合比较优势的产业。新加坡和中国香港在一定程度上实行以比较优势为基础的发展战略，主要因为其人口规模太小，自然资源极度缺乏，难以实施违背比较优势的战略。它们经济发展的绩效，更多地是实施出口导向战略的成功，[3]而不能过分地归结为推行比较优势战略的成功。
中国自20世纪80年代中期以来大力发展和出口资本、技术密集的机电产品，这一战略导向促进了资本和技术密集型产业的发展，特别是促进了机电产业高速增长和出口迅速扩大，带动了整个工业的产业结构升级和持续高速增长。近20年来的实践证明，与遵循比较优势理论的战略相比，突破比较优势理论的战略取得了更好的经济发展绩效。
综上所述，在世界需求结构升级和产业结构升级不断加快，国际贸易竞争日益激烈的条件下，完全遵循静态比较优势的对外贸易发展战略的资源配置效果即使在近期内可能达到最优，在长期内也势必趋向恶化；突破静态比较优势的对外贸易发展战略的资源配置效果尽管近期内可能是次优的，但在长期内将将不断趋向优化。
二、重点产业选择标准
在选择重点扶持出口产业方面，我们提出以下选择标准：
（一）国际市场容量标准
即优先选择国际市场容量与增长潜力较大的产业。
（二）国内市场规模标准
即优先选择国内市场需求大的产业，之所以如此，一方面是为了满足国内市场需求，实现进口替代产业升级；另一方面是因为对于国内企业而言，国内市场相对有保障，如果这个相对有保障的市场规模庞大，那么国内企业更容易取得规模效益，并更有可能将我国对该产业的国家标准推广为外国厂商也需要遵循的国际标准，增强国际竞争力。
（三）独占优势标准
即优先选择我国具有独占优势的产业。这种独占优势包括资源优势和文化传统优势，前者如我国在稀土资源和某些有色金属深加工开发方面的优势，后者如我国在发展中医药方面的优势。
（四）就业标准
即所选择的重点出口产业不仅要有较高的技术含量，而且需要吸收较多的劳动力，如计算机软件和船舶制造。之所以提出该项标准，是因为我国是世界上唯一具备完整工业体系而且人力资源丰富的发展中国家，选择发展符合该标准的产业上具有独一无二的竞争优势。
（五）战略意义标准
即优先选择具有国际政治、军事战略意义的产业。
根据上述标准，我们初步选择了电脑与网络（硬件与软件）、电信设备、高端消费电子产品、船舶制造、航天器材、大型机电一体化工程机械、纺织机械、发电及输变电设备、电动工具、汽车配件、摩托车、新型材料、服装、食品、中药、生物工程等16个行业作为重点扶持的出口行业。
三、重点产业扶持方式的选择
在选择重点出口产业扶持方式方面，我们面临与上世纪80年代至90年代中期大不相同的外部约束，即世贸组织规则的约束。在传统的产业政策模式下，对于重点发展的产业，我们采取的可以列入外经贸领域的常用政策工具包括关税壁垒、进出口许可证、差别外汇管理政策、出口补贴等，但《乌拉圭回合最终文件》业已投入执行，我国已经加入世贸组织，且外汇管制日趋放松，上述传统政策工具已经不合时宜，扶持方式需要革新。根据世贸组织规则，我们提出以下可供选择的扶持重点产业的政策工具：
（一）研究开发投入政策
之所以选择该项政策工具，一方面是因为研究开发具有关键意义，另一方面是因为世贸组织并不禁止政府支持企业的研究开发。按照《补贴与反补贴措施协定》第八条“不可诉补贴的确认”，对公司进行研究活动的援助、或对高等教育机构或研究机构与公司签约进行研究活动的援助属于不可诉补贴。按照《中华人民共和国加入世贸组织议定书》（下文简称“《议定书》”）第十条“补贴”及附件5A，对于技术革新和研发基金，我国只需要履行通知义务即可。
我国政府应加大对上述重点产业研究开发和技术改造投入的力度。
1、对上述重点产业国有企业的重大研究开发和技术改造项目，财政可直接投资。
2、针对上述重点产业动用财政资金设立研究开发基金，无论国有企业还是民营企业，只要有合适的研究开发项目就可以申请该项基金的资助。
3、财政与信贷资金相结合。对产品出口规模大且发展前景广阔、能够显著提高出口产品质量和档次的技改项目，可以推行财政、金融合作，利用财政资金提供贴息，帮助该项目获得廉价的融资。
（二）政府采购政策
之所以选择政府采购政策工具，一方面是因为我国正在大力建立、完善政府采购制度，政府是国内市场上最大的单一买主，能够给许多产业提供庞大的需求；另一方面是因为乌拉圭回合谈判虽然达成了《政府采购协定》，但该协定对发展中国家给予了额外的待遇（第五条“发展中国家的特殊和差别待遇”），而且该协定并非所有世贸组织成员都必须加入的协定，我国并未加入该协定，《议定书》中仅在其附件1A《中国在过渡性审议机制中提供的信息》第十条中规定中国要就政府采购向货物贸易理事会履行通知义务。
政府在采购上述重点产业产品时，应当尽可能选择国内产品，具体做法如下：
1. 规定投标商名单，限制外国厂商参加政府采购招标，直至规定某些部门、某些产品采购仅限于内资企业的国内产品。
2. 制定对国内企业有利的招标条件。在运用政府采购政策工具方面，我们需要克服近年来某些地区、政府部门采购过程中对国产品的歧视倾向，[4]切实运用政府采购工具为发展国内产业服务。
（三）税收政策
税收政策的重点放在对上述重点行业研究开发支出提供税收优惠。之所以如此，是因为按照《补贴与反补贴措施协定》第一条“补贴的定义”，政府放弃或未征收在其他情况下应征收的政府税收（如税收抵免之类的财政鼓励）视为补贴，而第八条“不可诉补贴的确认”规定对研究开发活动的援助属于不可诉补贴。
在具体措施方面，为扶持和鼓励上述重点行业企业特别是大型集团企业建立技术开发中心、工程研究中心、博士后工作站和博士后技术创新中心，加大自主研发力度，加快技术进步和产业升级，对其中经认定的高科技企业给予自成立起3年免征所得税待遇，免税期满后允许其研发支出抵扣应税所得额。对引进确属国外先进技术尤其是制造业的核心技术和关键设备，免征关税和进口环节增值税。
（四）金融政策
此处的金融政策涉及商业银行信贷、权益性融资、政策性出口信贷和出口信用保险、金融衍生工具操作等。之所以选择金融政策，同样是因为这些政策不受世贸组织和中国入世《议定书》限制，某些措施还属于放松管制，贸易伙伴和世贸组织无法提出质疑。具体内容如下：
1、商业银行信贷向重点行业倾斜
鼓励商业银行信贷向重点行业倾斜，同时财政可以为商业银行对上述重点行业符合一定标准的重点项目的信贷提供贴息。
2、 便利权益性融资
加快重点行业企业上市步伐，为其提供充裕的权益性融资。
3、发展政策性出口融资
要充分利用政策性出口信贷和政策性出口信用保险工具支持重点行业企业开拓海外市场。为此，可以采取以下策略：
首先，在一定时期内向上述重点行业企业提供一定数额补贴激励其运用政策性出口融资。如中国出口信用保险公司成立不过3年，企业对其了解不足，对政策性出口信用保险、海外投资保险工具能够给自己带来的利益体会不深，目前就需要借助政府向企业补贴保险费来激励其投保。财政部和原外经贸部2002年发布的《出口信用保险扶持发展资金管理办法》对符合规定条件的出口企业按实际缴纳保费的10%～20%予以资助，浙江全省各地市都出台了对企业投保出口信用保险的发展扶持政策，将保费优惠幅度在中央政府的20%的基础上再增加30%～50%。但是，这种做法必须防止企业的道德风险，如当企业对政策性出口信用保险、海外投资保险工具的利益有了深入了解之后，防范投保者的道德风险很有可能成为一个严重问题（事实上现在已经出现这类案例了），届时就应当削减乃至取消政府对企业缴纳保费的资助，并严格甄别适保企业、适保业务，坚持由投保者自行承担部分损失（如10%）的原则。
其次，推动政策性出口融资机构与商业性金融机构开展合作，以有限的政策性资金投入最大限度地推动海外贸易和投资。商业性机构和政策性机构之间不应当相互替代，而应当相互促进。如可以考虑推行商业性保险与政策性再保险结合的业务模式，即由商业性机构承保某些政治性风险，由政策性机构再保险。
第三，清理、剥离中国进出口银行的不良资产，方便该银行轻装前进。
第四，为政策性出口融资机构建立可持续的资本补充机制。如中国出口信用保险公司注册资本金为40亿元人民币，尽管该公司挂牌运营至今不过3年，业务规模不甚庞大，尚未感到资本金不足的制约；但就长期而言，随着我国出口信用保险业务渗透率逐步达到其他贸易大国的水平，资本金不足必将明显掣肘该公司的正常业务扩展。在实践中，日本等贸易大国的政策性外贸金融机构先后增资数次乃至数十次；相比之下，《中国出口信用保险公司章程》仅在第八条规定该公司注册资本金为40亿元人民币，来自国家财政预算安排的出口信用保险风险基金，有关如何增资的规定则是空白。修订充实《中国出口信用保险公司章程》，补充有关增资的条款，建立可持续的资本补充机制，势在必行。补充资本一部分可以来自财政，另外一部分则可以来自公司自身积累。[5]
4. 有序放松衍生交易管制
上述重点行业往往需要通过商品期货、外汇期货、外汇期权等工具规避其跨国经营中的价格风险和汇率风险，但目前我国对企业从事衍生工具操作（特别是境外衍生工具操作）限制相当严格，如内地目前获准进行境外期货交易的总共只有17家企业：中国化工进出口总公司、中国国际石油化工联合公司、中国联合石油有限责任公司、中国远洋运输（集团）总公司、中国五矿有色金属股份有限公司、中国粮油食品进出口（集团）有限公司、中谷粮油集团公司、中国铝业公司、铜陵有色金属公司、江西铜业股份有限公司、深圳市中金岭南有色金属股份有限公司、河南豫光金铅股份有限公司、青铜峡铝业集团有限公司、金川集团有限公司、中国航空油料集团公司、中水集团远洋股份有限公司、吉林粮食集团进出口有限公司，远远不足以满足企业的实际需求，有序放松对企业衍生交易的管制，有助于上述重点行业企业的跨国经营。
（五）技术标准和知识产权政策
之所以提出技术标准和知识产权政策，是因为技术标准和知识产权对技术密集型产业的发展和效益至关重要，而且发达国家正在努力强化世贸组织的知识产权协定，主要贸易伙伴也把知识产权作为与我国交涉的最主要问题之一，我们不实施强有力的技术标准和知识产权政策，我们就不可能发展起独立自主、有国际竞争力的战略性产业。
该政策的核心内容包括两个方面：
1. 国家引导并支持国内有实力的企业开放式地制定标准，积极研究和实质性地参与国际标准化活动，维护自身从品牌、设计到技术的全部知识产权不受侵犯。优先支持国内企业、行业就我国生产量最大或国内消费量最大的产品制定国家通用标准并申请成为国际标准。
2. 今后生产、上市新产品中，除非作为发明者、制定者的外国企业彻底放弃专利，否则不得直接采用外国企业标准或外国国家标准，只能采用中国自主标准或国际标准化组织认可、推荐的标准。之所以需要明文规定这一条，是因为某些外国跨国公司正在中国游说，企图使中国采纳他们拥有知识产权的技术标准，他们坐收盈利，而这些标准只在他们本国采用，并没有为国际标准化组织采用，技术上不如国际标准。为了实现自己的目的，他们已经收买了一批“专家”和媒体制造舆论，为他们摇旗呐喊。[6]如果明文规定这一条，就可以防止它们的图谋得逞。
（六）推动企业结构调整优化
之所以提出这项政策，首先是因为反垄断法的域外管辖制度争议很大，至今进展甚微，在可预见的未来也看不到太大全面突破的可能性，这项政策不存在违反国际贸易规则的风险。其次是因为资本和技术密集型产业的规模效益比较突出。其主要内容包括：
首先，引导和推动企业集约经营，鼓励企业在公平竞争的基础上优胜劣汰，提高生产和经营集中度，形成一批规模大、主业突出、国际竞争力强的跨国公司或大企业集团。
其次，鼓励上述重点行业中心企业的配套企业之间开展联合、重组，形成一批实力较强的“小型巨人”配套企业，巩固重点行业发展的基础。
第三，加大科研体制改革力度，推动上述重点行业大型科、工、贸企业建立战略联盟，逐步形成以核心企业和大集团为主体的科研开发和技术创新体系。
（七）支持企业加快“走出去”步伐
我们要扶持的是具备国际竞争力的出口产业，支持企业“走出去”开展跨国经营是题中应有之义。要鼓励重点行业中技术创新进步快、品牌国际化营销成绩显著的企业走出国门，建立国际生产网络与国际营销网络，增强对国际价值链的控制力，降低生产成本与出口交易成本，规避和减少国际贸易摩擦，进而培育中国自己的跨国公司，培养自有品牌的世界影响力。
作者：梅新育 博士后 商务部 研究院 中国对外经济贸易研究部
