作者：张贵志
《条例》首次以立法形式将航空枢纽建设纳入国际航运中心建设范畴，填补了地方立法在航空枢纽方面的空白，为全面推进上海国际海运枢纽和航空枢纽建设，建立与国家战略和经济发展相适应的国际航运中心起到重要促进作用
8月1日，上海市第十四届人大常委会表决通过《上海市推进国际航运中心建设条例》(以下简称《条例》)，并于当日开始实施。
上海市人大常委会法工委主任丁伟指出，“与上海市的国际金融中心、国际贸易中心建设早已出台了综合性的地方性法规相比，上海的国际航运中心建设一直缺乏综合性的地方性法规。《条例》是国内首部与航运中心建设有关的地方性法规，许多规定是针对航运中心建设中的短板问题补出来的。它也是一部国际航运中心建设的框架性法规，基本涵盖了航运中心的各个要素，同时是一部促进性法规，着重强调政府的引导、扶持作用，鼓励各方面力量共同参与上海国际航运中心建设。”
在上海市人大常委会委员、东航集团副总经理顾佳丹看来，“《条例》从立法层面为上海市全面推进航运中心建设提供了政策法律保障，将有力推动上海国际航运中心建设迈上科学化、规范化、法治化轨道。”
“国际航运中心建设的大量事权在中央，《条例》主要针对国际航运中心建设中的短板问题，立足地方政府可以积极作为的领域，比如，对航运基础设施建设、航运企业和机构集聚等方面作了规定。特别是，《条例》从完善政府服务出发，规定了上海市交通等行政管理部门建立并公布航运管理权力清单和责任清单等五个方面措施。”上海政法学院校长刘晓红解读道。
顾佳丹称：“《条例》首次以立法形式将航空枢纽建设纳入国际航运中心建设范畴，填补了地方立法在航空枢纽方面的空白，为全面推进上海国际海运枢纽和航空枢纽建设，建立与国家战略和经济发展相适应的国际航运中心起到重要促进作用。”
打造“国际航运中心”
《条例》共六章四十六条，具体包含总则、规划和基础设施建设、航运服务体系、航运科技创新和航运营商环境建设等内容。
7月22日，提前召开的《条例》贯彻实施研讨会在杭州举行，刘晓红在研讨会上称：“在推进上海国际航运中心建设的关键时期，通过地方立法提供法制保障，发挥立法的引领和推动作用，显得尤为重要和迫切。”
顾佳丹也在研讨会上介绍：“《条例》是一部框架性立法，基本覆盖了航运中心的各个要素。在时间跨度上立足近期，兼顾中远期。对未来5年能够确定的重要工作已纳入其中，对中远期尚不明确的工作仅作原则性规定，为将来制定政策提供了法律依据。”
《条例》第四条规定：上海市政府为推进国际航运中心建设工作中的主体责任，要求建立上海市与国家部委以及其他省市之间的合作和协调机制；设立国际航运中心建设议事协调机构，上海市交通行政管理部门，负责有关日常工作。
为了加大对航运中心建设的支持力度，吸引各类航运要素高度集聚上海，《条例》提出设立国际航运中心建设专项资金，重点用于支持航运枢纽港建设和促进航运功能性机构集聚。
为推动以自贸区为平台的航运制度创新，《条例》规定：推进建设各类中转设施，统筹推进中转业务发展；发展沿海捎带业务；探索建立中国(上海)自由贸易试验区国际船舶登记制度。
在优化上海国际航运中心建设的营商环境方面，《条例》明确，在航运中心建设中推行外商投资准入和市场准入的负面清单制度；《条例》要求上海市的口岸服务部门配合海关、检验检疫、边检等实施监管创新，优化过境免签政策，简化通关程序；上海市和下属区县的政府部门，还将为航运人才引进提供配套政策。
上海国际航运中心建设作为一项国家战略，2009年4月，国务院在发布《关于推进上海加快发展现代服务业和先进制造业建设国际金融中心和国际航运中心的意见》时提出，到2020年，基本建成航运资源高度集聚、航运服务功能健全、航运市场环境优良、现代物流服务高效，具有全球航运资源配置能力的国际航运中心。
而《条例》的实施将“推进上海国际海运枢纽和航空枢纽建设，建成水运、空运等各类航运资源高度集聚、航运服务功能健全、航运市场环境优良、现代物流服务高效，具有全球航运资源配置能力，与国家战略和经济发展相适应的国际航运中心”，也将有效“对接‘丝绸之路经济带’和‘21世纪海上丝绸之路’建设，形成与上海自贸区建设的联动机制，营造具有国际竞争力的航运发展环境”。
航空枢纽首次纳入地方性法规
航空枢纽被纳入《条例》，并不一帆风顺。参与起草的丁伟介绍：“当时《条例》到了人大审议阶段，航空枢纽要不要推动都还有争议。”
上海市法学会航空法研究会会长、东航集团总法律顾问郭俊秀认为：“航空的发展跟地方经济发展密切相联。”
“但在发展过程中一些问题制约了民航的发展，包括空域问题、航空运输质量不足和国际竞争力较弱的问题。”民航华东地区管理局法规处副处长陈思说，“通过对《条例》的梳理，以上问题被作为发展目标进行了明确，‘建设世界级国际航空枢纽、提升枢纽空域容量、建设航空物流运转中心、推进公务航空发展、提倡科技创新建设’。”
《条例》还规定，上海将加强机场基础设施的集约化建设，增加机场容量，以满足航空运量增长和功能品质提升的需要，并为临空经济发展做好规划、预留土地资源；上海市还将采取措施，支持主运营基地在上海的航空公司构建以上海为核心、立足全国、辐射全球的枢纽航线网络。鼓励主运营基地在上海的航空公司以及国内外其他航空公司和航空联盟，共同建设品质领先的世界级国际航空枢纽；支持上海机场(600009,股吧)地区的航空物流转运中心建设，支持通用航空在城市公共服务领域的应用。
“《条例》的起草与出台历经了3年的时间，在此期间，民航华东地区管理局以及民航局政策法规司一直高度关注、大力支持。”陈思说，“保持民航行业的良好发展态势、有效服务区域社会经济发展，需要我们与地方政府之间通力合作，将地区经济发展情况与民航发展形势和特点结合起来，才能更好地明确民航行业的发展目标和发展思路，制定有效的发展措施，达到支撑区域和国家社会经济发展的目的。”
《条例》还对航空金融、公务航空、航空器制造和审定等产业在上海的发展提出了促进举措：要求支持金融机构为航运相关企业提供融资、结算、避险、财务顾问、信息咨询等金融服务；要求推进上海的公务机基地建设，保障公务机在上海的运营需求，吸引国内外公务航空运营机构及配套服务机构在上海开展业务；要求积极为大飞机服务，支持航空器研发制造、航空维修、适航审定在上海的发展。
“《条例》的出台对于解决上述问题非常有针对性和成效性，尤其是现在出台的时机非常好。目前国内经济正在步入新常态，长江经济带战略的深入实施、自贸区战略的全面开展、传统产业的转型升级以及城镇化的深入发展，都将推动现代服务业的发展壮大，带来大规模人口流动和贸易往来，释放出巨大的投资和消费潜力，从而对民航运输市场带来巨大的需求。”陈思表示。
顾佳丹介绍：“东航持续加大上海两场(虹桥机场和浦东机场)国际航空枢纽建设投入，2015年东航在上海两场的市场份额为40.3%，2016 年一季度进一步提升为40.6%，在各航空公司中占比最大。2015年，东航从两场出发的国内航线达216条，国际和地区航线86条，通航点160个。 2015年，东航的国际航线运力增长24%，国际和地区旅客运输量增长27%，成为中国国际旅客运输量最大的航空公司。”
顾佳丹表示，未来五年，东航国际航线每年运力投入平均增幅将在20%左右，在虹桥、浦东两场加强中转能力建设。
提高制定航运法律的话语权
“我们国内的制造企业，在签合同的时候为什么还要用国外的法律？”上海国际仲裁中心副主任、秘书长马屹在《条例》贯彻实施研讨会上如此问道。
刘晓红对此从海事仲裁方面进行了分析：每当提到国际海事纠纷解决，许多人首先想到的是伦敦、香港、新加坡、纽约，而不是上海；上海海事仲裁案件受理量一直徘徊在两位数，而伦敦作为国际海事仲裁中心其案件受理量一直都是四位数；就案件当事人而言，上海海事仲裁案件中我国当事人居多，而伦敦仲裁案件中当事人大多来自外国，我国许多企业也选择到伦敦仲裁。
就案件层次而言，伦敦仲裁了许多高端的有影响的案件；就仲裁服务收入而言，上海与伦敦的差距就更大了。这种状况与我国作为世界航运大国、上海作为世界第一大港的地位很不相称，同时说明上海的海事纠纷解决机制还存在问题。
另外，与世界海事纠纷解决机制中小诉讼大仲裁的一般规律相反，上海海事诉讼案件的数量大大超过上海海事仲裁案件的数量。
根据海事领域的国际惯例和各国普遍做法，在我国仲裁法还没有作出修改的情况下，我国法院应该对只约定仲裁地点的海事仲裁协议作出扩大解释，尊重当事人通过海事仲裁解决纠纷的意愿，认定此类海事仲裁协议有效。
刘晓红指出，在建设上海国际航运中心、培育上海国际海事纠纷解决中心的过程中，应审视现有海事程序中存在的问题，借鉴国际先进经验进行程序上的创新：引入临时仲裁制度、程序中引入专家裁决制度、引入专家证人制度。
记者注意到，《条例》第四十一条要求法院完善航运诉讼案件审理机制，加大对航运案件的执行力度。仲裁机构应当依据法律、法规和国际惯例完善航运仲裁规则，提高航运专业水平和国际化程度。
刘晓红建议：“目前，我国航运法律与国际航运法律体系的接轨上存在缺口，部分法律规定在操作上不能适应国际航运业发展的实际需求，对国际海事公约、标准制定的参与度不高，我们要逐步提高在制定和出台国际航运规则法律体系和行业标准等方面的话语权和对标国际规则。”
值得高兴的是，《条例》刚实施，中国航空运输协会即于8月9日向各会员企业致函，建议：“各单位在商务合同中约定选择上海国际航空仲裁院的争议解决条款，‘凡因本合同引起的或与本合同有关的任何争议，均应提交上海国际航空仲裁院进行’。”
据了解，上海国际航空仲裁院于2014年8月由中国航空运输协会、国际航空运输协会和上海国际经济贸易仲裁委员会共同设立，是国际上唯一一家专业航空仲裁院。其主要受理业务为航空运输、飞机制造、飞机销售、飞机融资租赁、航空保险、油料供应、通用航空托管、地面服务及票务代理等航空产业领域各类型航空争议案件；为了让航空争议能高效、专业解决以及为国际航空争议的当事人提供充分的仲裁员候选名单，该仲裁院还广泛甄选吸纳了中外航空、法律专家。
郭俊秀认为，将合同引起的或与合同有关的任何争议，提交上海国际航空仲裁院，对提升我国在国际航空事务中的话语权和参与国际航空规则的制定和解释将起到积极的推动。
